“当代中国公众共用物的良法善治”工作简报第二期.doc

《工作简报》 第2期 蔡守秋教授 在国土资源部地籍司（不动产登记局）召开的不动产统一登记专家座谈会上， 结合公众共用物的良法善治 就不动产登记制度建设发言 报武汉大学社科院 报全国哲学社会科学规划办公室 发“当代中国公众共用物的良法善治”课题组全体成员 2013 年度国家社科基金重大项目 “当代中国公众共用物的良法善治”课题组 2014 年 4 月 23 日 《工作简报》第 2 期 蔡守秋教授 在国土资源部地籍司（不动产登记局）召开的不动产统一登记专家座谈会上， 结合公众共用物的良法善治，就不动产登记制度建设发言 2014 年 4 月 23 日，2013 年度国家社科基金重大项目“当代中国公众共用物的良法善治” 首席专家蔡守秋教授，在国土资源部地籍司（不动产登记局）召开的不动产统一登记专家座 谈会上，结合公众共用物的良法善治，就不动产登记制度做了重要发言，并提交了题为《关 于不动产登记制度建设的几点看法──在国土资源部召开的不动产统一登记专家座谈会上 的发言》的论文。 蔡守秋教授发言和论文的主要内容如下： 一、不动产统一登记工作是一项具有综合性、跨部门性的系统工作，涉及各政府部门、 企业事业单位、千家万户的利益，涉及各政府部门的行政管理职责，进行全国统一的不动产 登记工作，必须统筹兼顾、全面考虑。根据《水法》 、 《国防法》 、《军事设施保护法》等法律 法规的规定，“不动产登记工作部际联席会议”， 不宜局限于现行的“国土资源部、中央编 办、财政部、住房城乡建设部、农业部、税务总局、林业局、法制办、海洋局等 9 个部门”， 建议适当扩大其范围，例如增加水利部、交通部、环境保护部和军事部门。 二、不动产分类登记是不动产统一登记的前提和基础，不动产统一登记是对不动产分类 登记的有机整合。有不动产分类登记，才有不动产统一登记。不动产统一登记必须建立在不 动产分类登记的基础上，不动产分类登记应该向不动产统一登记的方向和目标发展。从不动 产管理和治理角度讲，在不动产统一登记中，首先应该对各种不同性质、功能的不动产进行 科学、全面的类型化。 从法律上讲，不动产是指不能移动或者如果移动就会改变其性质和功能、损害其价值的 有体有形财产，包括土地及其定着物，主要有土地以及附着在土地上（包括土地中或土地下） 的海域、水域、森林、草原和各种建筑物。一般所说的不动产登记主要包括两大类：一是房 地产登记；二是地产登记。 除传统的房地产和地产外，还有一类过去被忽视的不动产，即公众共用的不动产（包括 公众共用地和公众共用建筑物） 。公众共用不动产是公众共用物的一种，公众共用物（common） 是指不特定多数人（即公众）可以非排他性使用的东西或物品。用普通老百姓熟悉易懂的话 来说，“公众共用物”就是每一个老百姓不经其它人（包括政府、组织、单位和个人）批准、 同意，也不需要额外花钱（即向他人交付专门使用费），而可以自由地、直接地、非排他性 使用的东西或物品。公众共用物，也称公众共享物、公众共用产品、公共产品，包括公众共 用财产、公众共用自然资源、公众共用生态产品、公众共用地、公众共用建筑设施等。例如， 空域空间（任何不动产都与一定的空间或大气相连接）、海域海面（特别是海洋生态系统的 生态功能） 、水域水面（特别是淡水生态系统的生态功能）、森林生态系统（特别是森林生态 系统的生态功能） 、草原生态系统（特别是草原生态系统的生态功能）、湿地生态系统（特别 是湿地生态系统的生态功能），以及如公众无需付费、无需他人同意许可就可以自由、直接、 非排他性使用的原野、山岭、沙漠、道路、街道、公园、广场、旅游风景区等，在传统上和 现实生活中一般都被当作公众共用物。 目前不动产统一登记中的海域海面、水域水面、森林林地、草原草地等自然资产就是比 较典型的公众共用不动产。公众可以自由、免费、直接使用的道路、街道、城镇标志建筑、 公园、广场、旅游风景区等不动产，则是一种广泛大量存在的公众共用物。对于上述公众共 用不动产（包括公众共用地、公众共用自然资源、公众共用生态产品和公众共用建筑），在 不动产统一登记中要不要登记、如何登记、如何登记好，是一个需要认真对待、仔细研究的 重要问题。不宜将我国 960 万平方公里土地，470 多万平方公里的水域（包括内海和边海） 都登记为我国《物权法》中的物权客体，应该给公众共用不动产（包括公众共用地、公众共 用自然资源、公众共用生态产品和公众共用建筑）留下一席之地，为满足公众和经济社会文 化生态的可持续发展对公众共用物的需要提供不动产登记制度保障，为实现“大道通行，大 同世界，美丽中国，天人合一”的中国梦奠定物质基础。 三、不动产统一登记应该从我国国情和现实出发。目前我国在不动产登记和不动产权属 保护方面，存在着两类严重的问题：（1）是对作为不动产的私有财产的保护力度很弱、保 护效率很低，特别是对公民个人的房产和地产保护不够。如公民个人房屋所有权，因为受到 国家所有权和集体土地所有权的潜在影响和牵制，即一有风吹草动或重大政治变动或重大改 革出现，民众普遍认为政府随时都可以用“国家土地所有权”和“集体土地所有权”的名义， 征收或限制公民个人的房屋所有权和房地使用权。这是我国有些官员、企业家、有权有钱人 和其他个人纷纷到国外移民、购房、置业的一个重要原因。 （2）是对作为不动产的公众共用 物的保护力度很弱、保护效率很低。目前我国公众共用物面临着两类公众共用物悲剧或问题： 一是公众共用物质量退化的问题或悲剧，主要是作为公众共用物的环境生态的污染和破坏； 二是公众共用物数量减少的问题或悲剧，有些地方政府打着“国家所有土地、国家所有自然 资源”或“集体所有土地、集体所有自然资源”的大旗，将传统上或事实上属于公众共用的 土地和自然资源，变成某个政府部门所有的土地和自然资源，或者以国家土地（自然资源） 所有者的身份将传统上或事实上属于公众共用的土地和自然资源，通过出让、转让甚至划拨、 合资投资等方式转变成某个企业甚至个人的土地或资源，结果导致公众共用物数量急剧减少、 供给严重不足。 这次不动产统一登记，应该针对和结合上述两种问题，注意解决上述两种问题。具体而 言，在不动产统一登记中，特别是在海域、水域、林地、草地、矿区、开发区、公共设施的 用地和建筑物产权登记中，应该明确区分不动产中的排他性私权客体和非排他性的公众共用 物使用权客体，依法保护和管理私权性的不动产和非排他性使用权的不动产，既充分发挥市 场机制在配置商品资源方面的决定作用，又充分发挥政府机制在供给公众共用物（公共产品） 方面的决定作用，在维护国家所有不动产使用权、集体所有不动产使用权和私有财产的同时， 维护公众共用不动产使用权，有效防治两种公众共用物悲剧，促进我国政治、经济、社会、 文化和生态“五位一体建设”的全面、协调和可持续发展。 四、进一步明确不动产统一登记制度建设的目标和任务。第一，不动产登记制度是有关 不动产法律的基本制度和重要内容，建立健全不动产统一登记制度是贯彻实施有关不动产法 律的基础性工作。第二，不动产登记制度作为私法（主要是物权法）上的一项重要制度，是 不动产物权的公示手段，是保护物权和健全市场经济体制的重要措施。不动产登记虽然不是 对不动产确权的唯一手段，但却是不动产确权的一种重要形式和措施。建立健全不动产登记 制度，有利于保障不动产权利主体的权益、完善产权保护，特别是保护不动产权利主体在进 行不动产交易时的交易安全和交易收益，有利于夯实不动产交易市场经济行为和市场秩序的 法律基础，有利于为不动产交易市场提供政府公共服务。第三，不动产登记制度作为公法或 行政法中的一项重要制度，是政府不动产管理部门建立不动产信息平台或信息库的重要途径， 是政府对各类不动产实行全面规划、加强行政管理、提高政府治理水平和依法维护物权、对 不动产权利主体提供服务的重要行政手段，可以为集体经营性建设用地入市改革和宅基地管 理制度改革等各种不动产管理改革提供产权依据，有利于促进房地产业和城镇化的可持续发 展。第四，不动产统一登记制度有利于促进生态文明建设的发展。不动产登记制度对于维护 作为不动产的生态产品、生态产业和环境公共物品、环境公共服务，具有重要影响和作用。 我们应该按照中共“十八大”报告关于“面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化 的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放 在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美 丽中国，实现中华民族永续发展”的要求，将包括生态产品供给和环境公共物品服务在内的 生态文明建设融入不动产登记制度建设之中，在不动产统一登记中考虑作为不动产的生态产 品和自然资产的登记和确权工作。通过不动产登记，可以从一定程度上划清四种财产（作为 不动产的私有财产、国家所有财产、集体所有财产和公众共用财产）的界限，从而促进我国 公众共用物（包括公众共用土地、公众共用资源、公众共用物的环境和生态产品）的法律保 护和法治建设。 2013 年度国家社科基金重大项目 “当代中国公众共用物的良法善治”课题组 2014 年 4 月 23 日 报： 武汉大学法学院、环境法研究所科研办 武汉大学社科院项目处（联系人：吴艳） 68756651 xmc@whu.edu.cn 全 国 哲 学 社 会 科 学 规 划 办 公 室 （ 联 系 人 ： 孙 璐 、 史 尚 元 ）， 83083060 63098272 ， npopss@vip.163.com 发： “当代中国公众共用物的良法善治”课题组全体成员