国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见(国发〔2014〕11号文).doc

国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见 国发〔2014〕11 号 各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构： 《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020 年）》实施以来， 我国财政科技投入快速增长，科研项目和资金管理不断改进，为科技 事业发展提供了有力支撑。但也存在项目安排分散重复、管理不够科 学透明、资金使用效益亟待提高等突出问题，必须切实加以解决。为 深入贯彻党的十八大和十八届二中、三中全会精神，落实创新驱动发 展战略，促进科技与经济紧密结合，按照《中共中央 国务院关于深 化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》（中发〔2012〕6 号） 的要求，现就改进加强中央财政民口科研项目和资金管理提出如下意 见。 一、改进加强科研项目和资金管理的总体要求 （一）总体目标。 通过深化改革，加快建立适应科技创新规律、统筹协调、职责清晰、 科学规范、公开透明、监管有力的科研项目和资金管理机制，使科研 项目和资金配置更加聚焦国家经济社会发展重大需求，基础前沿研究、 战略高技术研究、社会公益研究和重大共性关键技术研究显著加强， 财政资金使用效益明显提升，科研人员的积极性和创造性充分发挥， 科技对经济社会发展的支撑引领作用不断增强，为实施创新驱动发展 战略提供有力保障。 （二）基本原则。 ——坚持遵循规律。把握全球科技和产业变革趋势，立足我国经济社 会发展和科技创新实际，遵循科学研究、技术创新和成果转化规律， 实行分类管理，提高科研项目和资金管理水平，健全鼓励原始创新、 集成创新和引进消化吸收再创新的机制。 ——坚持改革创新。推进政府职能转变，发挥好财政科技投入的引导 激励作用和市场配置各类创新要素的导向作用。加强管理创新和统筹 协调，对科研项目和资金管理各环节进行系统化改革，以改革释放创 新活力。 ——坚持公正公开。强化科研项目和资金管理信息公开，加强科研诚 信建设和信用管理，着力营造以人为本、公平竞争、充分激发科研人 员创新热情的良好环境。 ——坚持规范高效。明确科研项目、资金管理和执行各方的职责，优 化管理流程，建立健全决策、执行、评价相对分开、互相监督的运行 机制，提高管理的科学化、规范化、精细化水平。 二、加强科研项目和资金配置的统筹协调 （三）优化整合各类科技计划（专项、基金等）。科技计划（专项、 基金等）的设立，应当根据国家战略需求和科技发展需要，按照政府 职能转变和中央与地方合理划分事权的要求，明确各自功能定位、目 标和时限。建立各类科技计划（专项、基金等）的绩效评估、动态调 整和终止机制。优化整合中央各部门管理的科技计划（专项、基金 等），对定位不清、重复交叉、实施效果不好的，要通过撤、并、转 等方式进行必要调整和优化。项目主管部门要按照各自职责，围绕科 技计划（专项、基金等）功能定位，科学组织安排科研项目，提升项 目层次和质量，合理控制项目数量。 （四）建立健全统筹协调与决策机制。科技行政主管部门会同有关部 门要充分发挥科技工作重大问题会商与沟通机制的作用，按照国民经 济和社会发展规划的部署，加强科技发展优先领域、重点任务、重大 项目等的统筹协调，形成年度科技计划（专项、基金等）重点工作安 排和部门分工，经国家科技体制改革和创新体系建设领导小组审议通 过后，分工落实、协同推进。财政部门要加强科技预算安排的统筹， 做好各类科技计划（专项、基金等）年度预算方案的综合平衡。涉及 国民经济、社会发展和国家安全的重大科技事项，按程序报国务院决 策。 （五）建设国家科技管理信息系统。科技行政主管部门、财政部门会 同有关部门和地方在现有各类科技计划（专项、基金等）科研项目数 据库基础上，按照统一的数据结构、接口标准和信息安全规范， 在 2014 年底前基本建成中央财政科研项目数据库；2015 年底前基本实现与 地方科研项目数据资源的互联互通，建成统一的国家科技管理信息系 统，并向社会开放服务。 三、实行科研项目分类管理 （六）基础前沿科研项目突出创新导向。基础、前沿类科研项目要立 足原始创新，充分尊重专家意见，通过同行评议、公开择优的方式确 定研究任务和承担者，激发科研人员的积极性和创造性。引导支持企 业增加基础研究投入，与科研院所、高等学校联合开展基础研究，推 动基础研究与应用研究的紧密结合。 对优秀人才和团队给予持续支持， 加大对青年科研人员的支持力度。项目主管部门要减少项目执行中的 检查评价，发挥好学术咨询机构、协会、学会的咨询作用，营造“鼓 励探索、宽容失败”的实施环境。 （七）公益性科研项目聚焦重大需求。公益性科研项目要重点解决制 约公益性行业发展的重大科技问题，强化需求导向和应用导向。行业 主管部门应当充分发挥组织协调作用，提高项目的系统性、针对性和 实用性，及时协调解决项目实施中存在的问题，保证项目成果服务社 会公益事业发展。加强对基础数据、基础标准、种质资源等工作的稳 定支持，为科研提供基础性支撑。 （八）市场导向类项目突出企业主体。明晰政府与市场的边界，充分 发挥市场对技术研发方向、路线选择、要素价格、各类创新要素配置 的导向作用，政府主要通过制定政策、营造环境，引导企业成为技术 创新决策、投入、组织和成果转化的主体。对于政府支持企业开展的 产业重大共性关键技术研究等公共科技活动，在立项时要加强对企业 资质、研发能力的审核，鼓励产学研协同攻关。对于政府引导企业开 展的科研项目，主要由企业提出需求、先行投入和组织研发，政府采 用“后补助”及间接投入等方式给予支持，形成主要由市场决定技术 创新项目和资金分配、评价成果的机制以及企业主导项目组织实施的 机制。 （九）重大项目突出国家目标导向。对于事关国家战略需求和长远发 展的重大科研项目，应当集中力量办大事，聚焦攻关重点，设定明确 的项目目标和关键节点目标，并在任务书中明确考核指标。项目主管 部门主要采取定向择优方式遴选优势单位承担项目，鼓励产学研协同 创新，加强项目实施全过程的管理和节点目标考核，探索实行项目专 员制和监理制；项目承担单位上级主管部门要切实履行在项目推荐、 组织实施和验收等环节的相应职责；项目承担单位要强化主体责任， 组织有关单位协同创新，保证项目目标的实现。 四、改进科研项目管理流程 （十）改革项目指南制定和发布机制。项目主管部门要结合科技计划 （专项、基金等）的特点，针对不同项目类别和要求编制项目指南， 市场导向类项目指南要充分体现产业需求。扩大项目指南编制工作的 参与范围，项目指南发布前要充分征求科研单位、企业、相关部门、 地方、协会、学会等有关方面意见，并建立由各方参与的项目指南论 证机制。项目主管部门每年固定时间发布项目指南，并通过多种方式 扩大项目指南知晓范围，鼓励符合条件的科研人员申报项目。自指南 发布日到项目申报受理截止日，原则上不少于 50 天，以保证科研人 员有充足时间申报项目。 （十一）规范项目立项。项目申请单位应当认真组织项目申报，根据 科研工作实际需要选择项目合作单位。项目主管部门要完善公平竞争 的项目遴选机制，通过公开择优、定向择优等方式确定项目承担者； 要规范立项审查行为，健全立项管理的内部控制制度，对项目申请者 及其合作方的资质、科研能力等进行重点审核，加强项目查重，避免 一题多报或重复资助，杜绝项目打包和“拉郎配”；要规范评审专家 行为，提高项目评审质量，推行网络评审和视频答辩评审，合理安排 会议答辩评审，视频与会议答辩评审应当录音录像，评审意见应当及 时反馈项目申请者。从受理项目申请到反馈立项结果原则上不超过 120 个工作日。要明示项目审批流程，使项目申请者能够及时查询立 项工作进展，实现立项过程“可申诉、可查询、可追溯”。 （十二）明确项目过程管理职责。项目承担单位负责项目实施的具体 管理。项目主管部门要健全服务机制，积极协调解决项目实施中出现 的新情况新问题，针对不同科研项目管理特点组织开展巡视检查或抽 查，对项目实施不力的要加强督导，对存在违规行为的要责成项目承 担单位限期整改，对问题严重的要暂停项目实施。 （十三）加强项目验收和结题审查。项目完成后，项目承担单位应当 及时做好总结，编制项目决算，按时提交验收或结题申请，无特殊原 因未按时提出验收申请的，按不通过验收处理。项目主管部门应当及 时组织开展验收或结题审查，并严把验收和审查质量。根据不同类型 项目，可以采取同行评议、第三方评估、用户测评等方式，依据项目 任务书组织验收，将项目验收结果纳入国家科技报告。探索开展重大 项目决策、实施、成果转化的后评价。 五、改进科研项目资金管理 （十四）规范项目预算编制。项目申请单位应当按规定科学合理、实 事求是地编制项目预算，并对仪器设备购置、合作单位资质及拟外拨 资金进行重点说明。相关部门要改进预算编制方法，完善预算编制指 南和评估评审工作细则，健全预算评估评审的沟通反馈机制。评估评 审工作的重点是项目预算的目标相关性、政策相符性、经济合理性， 在评估评审中不得简单按比例核减预算。除以定额补助方式资助的项 目外，应当依据科研任务实际需要和财力可能核定项目预算，不得在 预算申请前先行设定预算控制额度。劳务费预算应当结合当地实际以 及相关人员参与项目的全时工作时间等因素合理编制。 （十五）及时拨付项目资金。项目主管部门要合理控制项目和预算评 估评审时间，加强项目立项和预算下达的衔接，及时批复项目和预算。 相关部门和单位要按照财政国库管理制度相关规定，结合项目实施和 资金使用进度，及时合规办理资金支付。实行部门预算批复前项目资 金预拨制度，保证科研任务顺利实施。对于有明确目标的重大项目， 按照关键节点任务完成情况进行拨款。 （十六）规范直接费用支出管理。科学界定与项目研究直接相关的支 出范围，各类科技计划（专项、基金等）的支出科目和标准原则上应 保持一致。调整劳务费开支范围，将项目临时聘用人员的社会保险补 助纳入劳务费科目中列支。进一步下放预算调整审批权限，同时严格 控制会议费、差旅费、国际合作与交流费，项目实施中发生的三项支 出之间可以调剂使用，但不得突破三项支出预算总额。 （十七）完善间接费用和管理费用管理。对实行间接费用管理的项目， 间接费用的核定与项目承担单位信用等级挂钩，由项目主管部门直接 拨付到项目承担单位。间接费用用于补偿项目承担单位为项目实施所 发生的间接成本和绩效支出，项目承担单位应当建立健全间接费用的 内部管理办法，合规合理使用间接费用，结合一线科研人员实际贡献 公开公正安排绩效支出，体现科研人员价值，充分发挥绩效支出的激 励作用。项目承担单位不得在核定的间接费用或管理费用以外再以任 何名义在项目资金中重复提取、列支相关费用。 （十八）改进项目结转结余资金管理办法。项目在研期间，年度剩余 资金可以结转下一年度继续使用。项目完成任务目标并通过验收，且 承担单位信用评价好的，项目结余资金按规定在一定期限内由单位统 筹安排用于科研活动的直接支出，并将使用情况报项目主管部门；未 通过验收和整改后通过验收的项目，或承担单位信用评价差的，结余 资金按原渠道收回。 （十九）完善单位预算管理办法。财政部门按照核定收支、定额或者 定项补助、超支不补、结转和结余按规定使用的原则，合理安排科研 院所和高等学校等事业单位预算。科研院所和高等学校等事业单位要 按照国家规定合理安排人员经费和公用经费，保障单位正常运转。 六、加强科研项目和资金监管 （二十）规范科研项目资金使用行为。科研人员和项目承担单位要依 法依规使用项目资金，不得擅自调整外拨资金，不得利用虚假票据套 取资金，不得通过编造虚假合同、虚构人员名单等方式虚报冒领劳务 费和专家咨询费，不得通过虚构测试化验内容、提高测试化验支出标 准等方式违规开支测试化验加工费，不得随意调账变动支出、随意修 改记账凭证、以表代账应付财务审计和检查。项目承担单位要建立健 全科研和财务管理等相结合的内部控制制度，规范项目资金管理，在 职责范围内及时审批项目预算调整事项。对于从中央财政以外渠道获 得的项目资金，按照国家有关财务会计制度规定以及相关资金提供方 的具体要求管理和使用。 （二十一）改进科研项目资金结算方式。科研院所、高等学校等事业 单位承担项目所发生的会议费、差旅费、小额材料费和测试化验加工 费等，要按规定实行“公务卡”结算；企业承担的项目，上述支出也 应当采用非现金方式结算。项目承担单位对设备费、大宗材料费和测 试化验加工费、劳务费、专家咨询费等支出，原则上应当通过银行转 账方式结算。 （二十二）完善科研信用管理。建立覆盖指南编制、项目申请、评估 评审、立项、执行、验收全过程的科研信用记录制度，由项目主管部 门委托专业机构对项目承担单位和科研人员、评估评审专家、中介机 构等参与主体进行信用评级，并按信用评级实行分类管理。各项目主 管部门应共享信用评价信息。建立“黑名单”制度，将严重不良信用 记录者记入“黑名单”，阶段性或永久取消其申请中央财政资助项目 或参与项目管理的资格。 （二十三）加大对违规行为的惩处力度。建立完善覆盖项目决策、管 理、实施主体的逐级考核问责机制。有关部门要加强科研项目和资金 监管工作，严肃处理违规行为，按规定采取通报批评、暂停项目拨款、 终止项目执行、追回已拨项目资金、取消项目承担者一定期限内项目 申报资格等措施，涉及违法的移交司法机关处理，并将有关结果向社 会公开。建立责任倒查制度，针对出现的问题倒查项目主管部门相关 人员的履职尽责和廉洁自律情况，经查实存在问题的依法依规严肃处 理。 七、加强相关制度建设 （二十四）建立健全信息公开制度。除涉密及法律法规另有规定外， 项目主管部门应当按规定向社会公开科研项目的立项信息、验收结果 和资金安排情况等，接受社会监督。项目承担单位应当在单位内部公 开项目立项、主要研究人员、资金使用、大型仪器设备购置以及项目 研究成果等情况，接受内部监督。 （二十五）建立国家科技报告制度。科技行政主管部门要会同有关部 门制定科技报告的标准和规范，建立国家科技报告共享服务平台，实 现国家科技资源持续积累、完整保存和开放共享。对中央财政资金支 持的科研项目，项目承担者必须按规定提交科技报告，科技报告提交 和共享情况作为对其后续支持的重要依据。 （二十六）改进专家遴选制度。充分发挥专家咨询作用，项目评估评 审应当以同行专家为主，吸收海外高水平专家参与，评估评审专家中 一线科研人员的比例应当达到 75%左右。扩大企业专家参与市场导向 类项目评估评审的比重。推动学术咨询机构、协会、学会等更多参与 项目评估评审工作。建立专家数据库，实行评估评审专家轮换、调整 机制和回避制度。对采用视频或会议方式评审的，公布专家名单，强 化专家自律，接受同行质询和社会监督；对采用通讯方式评审的，评 审前专家名单严格保密，保证评审公正性。 （二十七）完善激发创新创造活力的相关制度和政策。完善科研人员 收入分配政策，健全与岗位职责、工作业绩、实际贡献紧密联系的分 配激励机制。健全科技人才流动机制，鼓励科研院所、高等学校与企 业创新人才双向交流，完善兼职兼薪管理政策。加快推进事业单位科 技成果使用、处置和收益管理改革，完善和落实促进科研人员成果转 化的收益分配政策。加强知识产权运用和保护，落实激励科技创新的 税收政策，推进科技评价和奖励制度改革，制定导向明确、激励约束 并重的评价标准，充分调动项目承担单位和科研人员的积极性创造性。 八、明确和落实各方管理责任 （二十八）项目承担单位要强化法人责任。项目承担单位是科研项目 实施和资金管理使用的责任主体，要切实履行在项目申请、组织实施、 验收和资金使用等方面的管理职责，加强支撑服务条件建设，提高对 科研人员的服务水平，建立常态化的自查自纠机制，严肃处理本单位 出现的违规行为。科研人员要弘扬科学精神，恪守科研诚信，强化责 任意识，严格遵守科研项目和资金管理的各项规定，自觉接受有关方 面的监督。 （二十九）有关部门要落实管理和服务责任。科技行政主管部门要会 同有关部门根据本意见精神制定科技工作重大问题会商与沟通的工 作规则；项目主管部门和财政部门要制定或修订各类科技计划（专项、 基金等）管理制度。各有关部门要建立健全本部门内部控制和监管体 系，加强对所属单位科研项目和资金管理内部制度的审查；督促指导 项目承担单位和科研人员依法合规开展科研活动，做好经常性的政策 宣传、培训和科研项目实施中的服务工作。 各地区要参照本意见，制定加强本地财政科研项目和资金管理的办法。 国务院 2014 年 3 月 3 日