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《调整国民收入分配和财政支出结构研究》代表性成果 项目批准号：08&ZD047 首席专家：丛树海 成果一：我国国民收入分配现状和优化分配政策体系 【要报要点】我国国民收入在城乡、人群、区域、国家企业与个人、行业以及要 素之间存在差距扩大趋势，成为集结多种社会矛盾的重要根源。收入差距过大已 构成当前我国社会主要问题之一。实现国民收入分配结构优化，需要在完善市场 机制、规范初次分配基础上，努力增加就业机会、促进劳动力流动、增强劳动保 护、规范分配秩序、保障机会公平。需要在转变政府职能、强化公共政策基础上， 逐步提高政府公共服务支出比例，将更多财力用于社会保障和再分配政策、增加 中央财政转移支付力度，缩小城乡之间、地区之间公共支出差别、加强对收入分 配变动状况的监测和对相关政策收入分配效应的分析。 上海财经大学丛树海教授主持的国家社科基金重大项目《调整国民收入分配 和财政支出结构研究》，在分析我国国民收入分配格局变化的基础上，提出了优 化我国国民收入应当在初次分配环节采取的 5 项基本政策和在再分配环节强化 的 3 项公共政策。 一、我国国民收入分配差异格局 在经济转型与经济发展过程中，我国城乡居民收入出现快速增长，同时，收 入差距不断扩大，成为集结多种社会矛盾的重要根源。收入差距过大和收入分配 不公已构成当前我国社会的主要问题之一。 收入分配不公平主要表现在城乡之间、人群之间、区域之间、国家企业和居 民之间、行业之间、以及要素之间。 从城乡收入分配格局看，我国城乡之间的居民收入差距在总体居民收入差距 中所占比重 1995 年为 37.41%，到 2002-2007 年间，这一比重上升到 40%的较高 水平。无论是从收入还是消费角度，上世纪 80 年代中期以来城乡差距都在急剧 扩大。从本世纪初开始，城乡差距没有继续扩大，但持续保持在高位状态。 从收入分布阶层结构看，1988 年到 2007 年间，全国中等收入者人群比重从 24.06%下降到 18.97%，其中城镇居民中等收入者比重从 52.43%下降到 2007 年 33.16%，下降了近 20 个百分点，与此同时，低收入群体和高收入群体分别上升 1 了约 10 个百分点。城镇人群收入分布表现出了明显的两极分化特征，中间收入 层人群比重持续明显下降，高端和底端收入层人群比重明显上升。 从东、中、西地区看，2007 年，东部地区城乡人均收入水平大大高于全国 平均水平，其中农村人均纯收入的超出幅度为 41%、城镇人均可支配收入的超出 幅度为 23%。而中、西部地区的城乡人均收入水平都严重低于全国平均水平，其 中农村人均纯收入，中部地区高于西部地区，但仍只相当于全国平均水平的 93%，而西部只相当于全国平均水平 73%；中部与西部城镇人均可支配收入分别 相当于全国平均水平 84%、82%。东北地区农村人均纯收入略高于全国平均水平， 城镇人均可支配收入则与中西部大体相当。 从国家与企业和居民个人分配看，1996 年以来，分配格局表现为政府和企 业所占份额逐步上升。2000 年到 2007 年，初次分配中居民收入所占份额下降 7 个百分点，可支配总收入结构中居民收入所占份额下降 8 个百分点。特别是 2004 年以来，居民收入份额经过再分配后所占份额低于初次分配，政府收入份额经过 再分配后所占份额高于初次分配，收入再分配存在向政府倾斜的现象。 从行业分配看，金融业与制造业之间收入差距不断扩大，最高与最低收入行 业之间收入比率的总体变动趋势稳定上升，这种上升倾向在 2002 年以来出现了 急剧跳跃。2005 年，最高收入行业职工水平相当于最低收入行业职工工资 5 倍 左右，此后一直在较高的倍数上波动。研究表明，即使竞争性行业从业者与垄断 行业从业者具有完全相同的个人特征，但仅仅由于行业性质不同，前者收入仍比 后者低 60%。 从要素分配看，1978 年到 90 年代前期，劳动报酬比重有一定程度的上升， 劳动报酬在功能收入分配中的比重最高值为 53％，90 年代中期以后，劳动者报 酬比重有所下降，特别是在进入本世纪以来，劳动者报酬比重下降特征更为明显。 改革过程中，基于资本短缺的状况，现实中的某些政策通过压低劳动报酬以提高 资本收益，从而达到引资的目的。基于这样的发展思路，劳动的权利与收益得不 到有效保护，这既违背了传统的按劳分配观念，也导致了收入差距的扩大。 二、实现国民收入分配结构优化的路径 1． 完善市场机制，规范初次分配 (1) 增加就业机会 2 就业政策是缩小收入差距和消除贫困的基本政策。低收入人群以及贫困人口 的收入水平低、收入增长缓慢，通常由就业机会缺乏引起。只有获得了就业机会， 人们才有可能获得分享经济增长成果的可能。因此，应努力创造就业岗位和扩大 就业面，把尽可能多的人口吸引到经济发展过程中，使尽可能多的人群分享经济 增长的成果。 增加就业，一方面要大力发展劳动力密集型产业。我国现阶段，除少数产业 外，应当降低资本和技术对劳动力的替代程度，不宜以单纯追求高附加值作为主 要政策目标。通过大力发展劳动力密集型产业，特别是要发展具有地方特点和民 族特色的劳动密集型产业，不仅可以有效创造更多的就业岗位，增加劳动就业机 会，而且这些产业通常较少占用资金，可以利用家庭作为生产点，很少有污染， 同时有利于发扬传统文化。另一方面要促进中小企业的成长和发展，为鼓励创业 提供良好的环境，加快发展第三产业，积极发展各种形式的非正规就业。中小企 业和非正规就业已逐步成为我国解决就业的主要途径，并将有助于增加低收入人 群的就业机会。继续加大金融改革力度，放松银行业准入限制，积极引导发展地 方中小银行，完善城市和农村信用合作社，努力解决中小企业融资问题。 (2) 促进劳动力流动 劳动力流动的制度性障碍主要表现在，城镇内部不同行业之间劳动力市场的 分割性和对进城农民工公共服务的歧视性。 城镇内部不同行业间劳动力市场分割，主要表现在高收入行业工作岗位不具 有竞争性，从业人员在没有竞争状态下获取超出市场均衡水平的高额报酬。因此， 缩小行业、岗位之间收入差距的要点在于增强不同行业、不同岗位工作机会的竞 争性，打破劳动力市场分割。 农村劳动力获得就业机会的制约因素，突出表现在城镇公共教育体系将农民 工学龄子女排除在外，住房租赁市场以及住房保障体系不利于农村劳动力向城镇 流动。这些公共服务仍然基于不同户口类型而具有较强的差别性，成为新的阻碍 劳动力流动的重要因素。因此，促进农村劳动力的转移，一方面要让城镇公共教 育体制接纳流动劳动力子女；另一方面，为进城农村劳动力提供适当的住房租赁 市场。 (3) 增强劳动保护 3 改善收入分配结构，需要加强对劳动力的保护，从政策上支持维护劳动者获 取报酬的权益，逐步改变过度压低劳动力成本吸引投资、促进发展的政策取向。 事实上，我国生产要素禀赋特征正在发生改变，居民储蓄大幅度增长以及外资大 量进入表明，资本要素的稀缺状态正在改变。增强劳动保护，要推动工资集体协 商和工资支付保障制度建设，落实最低工资制度。现阶段已形成基本制度框架， 但仍需要有效落实。特别是工资集体协商和工资支付保障制度，不能寄望于企业 自觉实施，劳动者作为个体缺乏有效的组织能力，需要由政府推动实施。最低工 资设定的标准过低，一般认为最低工资标准应在社会平均工资水平的 40—60%左 右，我国各省份最低工资基本没有达到这一标准。 (4) 规范分配秩序 规范收入分配秩序，主要应强调：第一，在垄断行业中逐步引入竞争机制， 放宽市场准入领域，对垄断部门进行适当拆分；促进垄断行业用工体制市场化， 使得垄断部门与竞争部门的收入差距通过劳动力市场竞争机制来消除。第二，对 垄断行业实行价格管制和收入分配管制。垄断企业通常关涉民生福利，或提供公 共产品与服务，经济利润不应成为其经营主要目标，其定价行为与内部分配机制 也不应成为追求利润最大化的手段。应参照市场工资水平及其决定机制确定垄断 行业工资水平；参照垄断行业经营成本确定垄断行业价格。第三，简化收入形式， 增强收入决定及其来源透明度。第四，经济转型过程中，由于制度政策不完善， 侵吞公有财产和公共资源、偷税漏税、走私受贿、权钱交易、制售假冒伪劣等破 坏市场秩序的非法行为成为谋取暴利的手段，应强化法制监管，坚决取缔。 (5) 保障机会公平 加强弱势人群能力建设，增强其就业机会、提供必要的教育补贴、医疗保障 及其他社会保护措施，增强他们平等参与市场活动的能力。 需要强调指出，30 余年的改革过程中，收入差距表现出持续扩大趋势，这 已经相当于一代人的时间。目前需要考虑的一个问题是，收入分配的不均等性可 能产生代际传递性，尽管无法完全避免收入分配不均等性带来的代际传递，但可 以通过对基于财产和收入直接代际传递开征遗产税，适度调剂代际分配差距。这 既可以防止收入差距的持续扩大，也是保障社会成员具有公平竞争起点的基础， 有助于提高社会经济运行效率。 4 2． 转变政府职能，强化公共政策 （1）提高公共服务支出比例，将更多财力用于社保和再分配政策 在政府的支出结构上，应当将社会保障和收入再分配放在更重要的位置上， 财力适当向社会保障与收入再分配倾斜，增加社会保险、社会救助、社会福利和 慈善事业相衔接的社会保障体系的资金投入。在财政支出结构调整中，财政支出 要逐步退出竞争性经济领域，尽可能多地安排对社会保障的补助支出和针对低收 入人群、贫困人口的转移性支出，逐渐提高社保支出占财政支出比重。通过社会 保障预算，统筹全国社会保障事业，建立社会保险基金、社会救助基金。 （2）增加中央财政转移支付力度，缩小城乡地区之间公共支出差别 在市场经济条件下，公共服务型财政更多关注于公共安全、公共卫生、公共 教育和职业培训、公共救济体制、基础设施等方面，为实现全国基本公共服务均 等化提供有力保障，重点在于通过转移支付方式，增加农村地区、落后地区的公 共建设投入，缩小城乡之间、地区之间由于财政收入差异而造成的公共服务差异。 （3）加强对收入分配变动状况监测和对相关政策收入分配效应分析 收入差距的变动趋势似乎与居民收入一样不透明。时至今日，关于我国居民 收入差距的相关信息仍缺乏正规的官方发布渠道，只是由国家统计局城市司和农 村司分别发布城乡内部居民收入的基尼系数以及人群等分组的收入情况，对于全 国的收入分配状况未能提供完整信息。目前关于全国收入分配状况大都来自于世 界银行的估计以及一些民间研究机构对若干年份的估计。这种状况可能导致对收 入分配形势判断的不准确以至于失误。因此，加强国家对收入差距的调控，需要 强化对收入分配形势和变动趋势的信息监测。 5 成果二：调整我国税收结构，推进经济社会转型 【要报要点：】在我国进入经济发展方式转型、社会发展凸显重要和收入分配 格局调整的新的历史阶段，需要在保持税收持续稳定增长基础上，进一步推进 税收改革。调整税源结构，构建 5 大税源组成的多元税源结构和 5 大财源组成 的多元财源结构；调整税负结构，在坚持货劳税中性负担基础上，实施“产业 优惠为主、逐步取消地区优惠”的税收政策，适时试点价外税，适度增加保有 和继承环节的财产税负，强化地方税税基；调整税制结构，需要制定新的税制 改革主题和新的战略规划，新一轮税制改革的主题是：完善社会主义市场经济 体制、实现政府职能转变。新一轮税制改革的重心将放在促进经济发展方式转 变、推进现代社会进步和优化收入分配格局上。 随着我国经济连续十数年高速发展，经济总量和人均 GDP 达到前所未有的 高度，我国经济和社会已经进入重要的发展阶段，将面临三大历史转型：经济发 展方式转向科技进步、管理创新和内需消费为主；国民收入分配格局转向逐步提 高居民收入比重和劳动报酬水平；社会发展方式转向资源节约、环境友好和经济 社会协调的可持续发展之路。适应三大历史转型，需要在保持税收持续稳定增长 的基础上，进一步推进税制建设、开拓税源、调整税收结构。 一、 改善税源结构，实现税收长期稳定增长 1995 年至 2010 年，我国税收由不足 5000 亿元急速增加到 7.3 万亿元，平均 每年递增 20%。我国税收在过去 15 年里之所以出现爆发式超常增长，是由于这 一时期我国经济快速增长，税收贡献率较高产业如采矿、石油加工、交通运输设 备制造、金融房地产等产业的快速成长，证券期货、网络动漫和房地产二级市场 交易快速发展，以及加强税收征管所致。展望未来 5-10 年，由于经济增速放缓、 经济结构转型、分配格局调整和货币政策趋紧等原因，我国税收增长模式将由爆 发式超常增长向稳健型持续增长转变。 为保证我国税收长期稳定持续增长，必须改变我国税源单一、价格体系扭曲、 税收逆向调节和纳税与受益背离的问题，完成向综合多元税源结构的转变、向综 合多元财源结构的转变。我国税收长期主要来源于经济活动，很少来源于非经济 6 活动，不利于形成多元税源格局，不利于税收可持续增长；主要来源于企业，较 少来源于个人，企业负担较重，不利于经济可持续发展；个人直接承担的税负较 少，间接承担的商品劳务税负较多，隐含在商品劳务价格中的税负偏重，不利于 我国商品在国际市场的公平竞争；企业作为纳税主体与公共财政建设更多对居民 个人受益或社会整体受益之间关联度不强，不利于理顺税收关系。 建立多元税源结构，要在减轻企业税负、理顺税收关系、合理价格体系和发 挥税收功能基础上，从战略上构建五大税源，即经济性税源----主要向经济活动 增收、收入性税源----主要向企业和居民收入增收、财产性税源----主要向居民 财产保有交易继承增收、社会性税源----主要向环境保护和城市管理增收、保障 性税源----主要向社会保障类功能增收。还要在多元税源的基础上进一步拓展财 源，构建多元财源结构，即从广义财源出发，构建由税收----凭借国家权力、收 费----凭借政府服务、债务----凭借国家信用、资源----凭借国家资源、资产----凭 借国有资产主要是经营性国有资产构成的五大财源。 二、 调整税负结构，实现收入分配格局优化 1995 年至 2010 年我国税收占 GDP 比重由 9.93%提高为 18.4%，国民税收 负担提高将近一倍。如果未来 5-10 年，GDP 年均增长 7%，税收年均增长 15%， 税收占 GDP 比重将由 2010 年的 18.4%提高到 2015 年的 21%和 2020 年的 24%。 我国税负结构不尽合理。从产业构成看，近年虽然呈现“一降二稳三升” 的总体态势，但主要适用营业税的第三产业因营业税差额征税、扣除困难等原因 而税负较重。从行业构成看，工业税负并未因实施消费型增值税而下降，金融和 房地产业税负快速上升。从区域结构看，分税制改革后因非均衡的税收优惠政策 使得区域之间的税负水平差异逐步扩大。从税系结构看，我国货劳税税基相对稳 定，所得税系特别是企业所得税税基不够稳定，个人所得税税基比较稳定但税收 占比较小，财产税系增长潜力较大。从税级结构看，中央政府税收占比较大，约 为 55-60%之间，财产税特别是房地产税日益成为地方政府收入的主要来源。 调整税负结构，应在基本稳定财政收入占比基础上，适度提高税收占财政收 入比重，减少非税财政收入规模。其一，坚持货劳税中性原则，逐步取消货劳税 税收优惠，避免货劳税减免或先征后退造成的行业、企业负担不均，特别是可以 避免先增后退和列收列支可能造成的“虚假繁荣”。二是调整税收优惠政策，改 7 “产业优惠为主、地区优惠为辅”为“产业优惠为主、逐步取消地区优惠”，国 家对中西部地区加快发展的战略目标应通过产业布局、基础建设投资和其他财政 政策而非税收优惠实现，减少地区间税负水平不均的政策环境。三是坚持货劳税 为主体税收，适时推出“价外税”试点改革。四是加强企业所得税管理，完善个 人所得税制度，增强所得税税基。五是加快财产税建设、形成财产保有、财产流 转、财产继承的财产税体系，适度增加财产保有和继承环节的税收负担，在弱化 地方政府对土地财政依赖的同时强化地方税税基。 三、 优化税制结构，实现经济发展方式转变 经济改革以来我国实施了三次重要的税制改革。1984 年“利改税”重点调 整国家企业分配关系，通过改国家对国有企业利润上缴关系为税收征纳关系，促 使企业逐步向独立核算、自主经营的经济实体转型，为社会主义经济改革和发展 奠定了基础。1994 年“分税制”重点调整中央地方财政关系，通过分设中央税 与地方税以及中央与地方共享税，形成中央政府与地方政府税收分享和分层征管 的税收体系，促使地方政府向自主理财转型，为统一社会主义市场经济体系奠定 了基础。2004 年“新税制”重点调整政府市场关系，从进一步改革不适应市场 经济发展要求的政府管理体制出发，取消农业税、扩大消费税范围，合并内外资 企业所得税，实施生产型增值税向消费型增值税转型，进一步理顺了政府与市场 关系。 从我国经济和社会发展进程看，当前我国经济和社会发展进程中的主要矛 盾突出表现在：经济增长主要依赖制造加工业，产品、产能、产业以能源、原材 料、人力密集型为主，消耗大，国际竞争主要靠低价竞争，缺乏自主创新能力， 需要加快并切实实现经济发展方式转变；社会发展相对滞后于经济发展，科教文 化、制度法律、社会管理不能适应社会快速发展带来的各种问题，社会矛盾纠结， 需要高度重视和进一步加快社会发展，提升社会发展水平；国民收入和社会财富 分配差距包括成员间、地区间、行业间差距进一步扩大，要素分配表现为劳动者 收入占比过低，社会低收入群体过大，社会保障和社会福利制度不能充分保障和 满足人民群众日益增长的需求，需要进一步调整收入分配制度，建立更完善的税 收调节体系和公共支出制度框架。 经济发展方式转变、社会发展进一步加快和促进收入与财富公平分配的“三 8 大需求”，正孕育着新一轮税制改革的浪潮。新一轮税制改革旨在从税收层面， 推动经济发展方式转变，推动社会发展水平提升，推动收入分配格局调整，从而 为破解经济社会发展过程中的主要矛盾，建设和谐社会，构建一个更简便高效、 公平公正、保护税本、课及税源的税制体系。 新一轮税制改革的定位是：完善社会主义市场经济体制、实现政府职能转 变。 新一轮税制改革要通过新的战略规划，促使政府向公共服务转型。新一轮 税制改革的主要内容将围绕上述三大主题展开。 首先，新一轮税制改革要促进经济发展方式的转变。一是继续推进增值税 扩围改革直至取消营业税，将所有产业主要是第三产业纳入增值税征收范围并严 格约束差异化税率，使工商业和服务业平等纳税，最大限度减少货劳税对不同产 业发展的干扰，减轻第三产业全额增收营业税税负较重的问题，在为不同产业发 展创造公平竞争条件的基础上，促进第三产业发展。二是适当扩大奢侈品消费税 征税范围，更好发挥消费税对不同层次消费品的调节作用，既可调节收入，又从 文化层面上有利于社会风尚建设。三是适度降低进口关税税率，带动国内服务业 发展和产业结构转型，可以顺应世界自由贸易发展趋势，也可为国内消费品树立 品质标准。四是加大对企业创新项目的所得税优惠力度，准许地方政府给予高新 技术制造企业和现代服务企业一定的税收减免优惠。 其次，新一轮税制改革要适应现代社会的快速发展，有利于提升社会发展 水平和环境保护、资源有效利用水平。一是改革资源税，扩大资源税征收范围， 适度提高资源税税率，在国际资源价格不断上升的环境下，改资源税从量计征为 从价计征，通过加大资源利用成本，有利于提高资源利用效率，更好保护资源。 二是在强化其他法律手段保护环境的同时，开征环境税，通过对“三废”和二氧 化碳排放以及固体废弃物征税，发挥税收对环境保护的经济调节作用。 再次，新一轮税制改革要有利于国民收入和社会财富的公平分配。一是个 人所得税应保护居民必要消费水平， 必要生活费扣除额应充分考虑地区物价水平、 通货膨胀率和家庭实际赡养情况，对经常性收入综合征收，对偶然性收入分类计 征，在全国统一基本生活抵扣额的同时，可考虑由国家统计局定期如每年或每三 年发布一次地区生活费指数，个人所得税对居民基本生活费抵扣在全国统一标准 9 基础上，乘以该生活费指数，有利于居民特别是中低收入家庭的生活保障。二是 对房产保有试点征收房产税，实行低税率普遍征收制度。三是社会保障费改税， 将社会保障养老收费逐步纳入税收体系，增收社会保障税，有利于提高社会保障 统筹水平和覆盖面，有利于提高社会保障的强制性，从而提高保障能力。 10 成果三：加强财政支出管理 大力保障改善民生 近年来，我国政府不断加强和改进财政支出工作，通过加大支出力度和调整 支出结构等具体举措，为保障改善民生与推动和谐社会建设作出了重要贡献。但 由于财政支出规模增长过快、支出结构不尽合理以及支出监管没有到位，我国财 政支出政策并未完全达到预期目标。为进一步缩小收入分配差距，确保全体人民 共享改革发展成果，迫切需要适度控制财政支出规模，切实强化财政支出监管， 力争在优化支出结构基础上，真正把民生财政做大做实。 加强财政支出管理提高财政支出绩效 国务院和财政部早在本世纪初就提出，要通过调整财政支出结构来改善收入 分配差距，但数据显示，10 余年来我国的收入分配基尼系数一直处于上升态势。 11 这既表明财政支出结构调整虽然有助于改善收入分配结构，但其作用是有限的， 也说明只靠调整财政支出结构“单兵作战”很难达到预期目的，需要与税收制度 和其他分配制度协同发力。 研究认为，在财政支出结构确定之后，从支出发生到支出对象实际受益之间 仍存在多种影响支出实效的因素。这些因素主要包括体制、管理和考核等方面， 而其中财政支出管理则是一项关键因素。财政管理过程实质上是发挥财政职能作 用的过程，所以财政管理水平直接影响财政职能作用的效果。从目前情况看，调 整财政支出结构的效果之所以没有得到充分发挥，一个重要原因是众多财政支出 监管措施未能落实到位，从而使支出方向发生偏差，导致支出绩效大打折扣。因 此，在支出结构既定情况下，要充分发挥财政支出的能动作用，必须努力加强财 政支出管理，通过增强管理的科学化、精细化来提高财政支出绩效。 加强财政支出管理，一是要加强对财政预算的管理，通过公众参与预算审查， 决定重大预算项目和重大预算内容，将预算纳入公众监督轨道，使预算更好地体 现公众意志。二是要加强对财政资金使用过程的监管，通过财政主管部门和审计 部门协同管理，保证财政资金按预算计划划拨到既定项目，不断提高资金使用效 果。三是要逐步增加对财政支出绩效评估的范围和力度，并将财政支出绩效纳入 各级政府政绩考核内容。 调整民生支出投向进一步保障和改善民生 民生支出关系到民生改善的直接效果。尽管当前还存在民生支出效果不显著 或没有完全归属于民生之用的情况，但总体上，许多民生支出项目已经让低收入 阶层享受到了切实利益。如农村扶贫支出的利益归宿基本是真正意义上的贫困地 区，享受对象 90%是最贫困地区；我国现行的社会养老保险制度发挥了使高收入 者补助低收入者的作用；等等。这说明，我们可以通过调整民生支出的内部结构 来提升民生改善效果。具体而言：一是增加低收入阶层能直接受益的民生支出比 重，稳定或适当降低间接受益的支出比重。如可考虑增加基本医疗救助支出、低 保支出、扶贫支出和义务制教育支出等。二是重视对中西部地区和乡村的民生投 入，适当提高其民生支出标准，加快农村水电、医疗、教育、文化和基础设施建 设；加强城镇居民食品安全、环境保护等设施建设，增加城市安全维护和管理经 12 费，以保障基本公共服务均等化目标落到实处。三是应本着基本性、必要性和公 共性的原则安排民生支出项目的轻重缓急，防止以“民生财政”的名义将大额资 金用在“形象工程”上，坚决反对各级地方政府搞超出财政能力的基础设施建设， 以换取政绩考核的“积极作为”。 优化财政支出结构缩小收入分配差距 研究认为，我国财政支出结构优化过程基本上是一个持续降低行政管理支出 和经济建设支出的过程，而且这一过程在今后一段时间里仍将持续。通过改进财 政支出手段来缩小收入分配差距，在财政支出结构调整方面需要作出以下努力： 一是鉴于行政支出的受益存在向政府行政人员倾斜的趋势，在下一步调整财政支 出结构过程中应逐步压缩其比重与规模。从长期看，我国财政收入将由“爆发式” 增长逐步过渡到“持续稳定”增长。面对财政收入增长模式的转变以及行政支出 刚性特征表现出的增量财力需求，亟须通过转变政府职能、精简行政赡养人员和 提高行政效率等途径，适度控制我国财政的行政支出。二是由于经济建设的受益 对象未能很好地落实到低收入阶层，同时为提高民生支出打开空间，应在改变经 济增长水平这一政绩考核标准的同时，进一步降低政府经济建设支出比重。三是 在调整民生支出内部结构的同时，继续做大民生财政规模，提高民生支出比重。 与此同时，要完善财政监管体制和加强对财政民生支出的有效管理，确保财政支 出真正用于民生，确保做实民生财政内涵。 改革现行税制体系调整收入分配关系 在调整财政支出结构的作用受到一定局限的情况下，需要通过调整收入途径 与结构配合支出结构调整，以达到预期目标。我国目前流转税占税收近 70%的事 实表明，从税收占收入之比的意义上讲，向穷人征收的税比富人更多。因此就收 入结构而言，调整税收收入结构有利于改善国民收入结构。一是增加直接税比重 并降低间接税比重，使税收不仅做到“取之于民而用之于民”，更应做到“取之 于富而用之于贫”，以更好发挥财政支出调节收入差距的功效。二是可以采用改 营业税为增值税并适当降低增值税税率的办法降低间接税。其好处是不仅规范了 税制，理顺了税收与发展第三产业的关系，而且达到普遍降税的效果。特别是这 13 种降税的好处能被公众普遍获得，而且越是低收入阶层获得的好处越多，对缩小 收入差距非常有利。三是通过开征房产税来增加直接税。房产税是向私人保有财 产征收的税款，其意义不仅在于作为直接税能充分发挥调节收入差距的效果，而 且在土地财政难以为继的情形下，更可以作为地方财政的稳定收入来源，同时也 可以作为我国营业税改增值税的一种平衡器。 14 成果四： 持续、逐步提高财政教育支出 以教育带动就业，建设人力资源强国 对我国经济发展起到很大促进作用的人口红利即将消失，在刘易斯拐点即将 到来之际，我国就业问题呈现较为复杂的趋势,表现在高校毕业生就业困难，城 市困难群体难就业，农村隐性失业，以及另一端的用工荒、高层次人才短缺等多 重复杂局面。由上海财经大学丛树海教授担任首席专家的国家社科重大课题《调 整国民收入分配和财政支出结构研究——基于财政支出利益归宿视角的分析》课 题组运用经济模型（CGE）测算了在人口城镇化过程中财政教育支出对就业的影 响。结果显示：财政教育投入对就业尤其是第三产业的就业具有显著的促进作用， 对于劳动密集型产业部门的影响尤其明显。教育投入有利于解决城镇化过程、人 口红利期即将结束等现实条件下的就业问题。对于如何加大财政教育投入，应对 就业难题，课题组给出了以下观点与建议。 一. 我国财政教育支出具有良好的就业效应 2008 年金融危机以来，我国就业问题呈现较为复杂的趋势。一方面是城市 困难群体就业难，农村劳动力过剩，另一方面沿海及内地出现用工荒和高层次人 才短缺。造成这些现象的原因很多，我国着力发展技术密集型和资本密集型产业， 对于能吸引大量就业的劳动密集型产业则重视不够，技术及资本密集型产业对劳 动力的素质要求较高，而低技能及新入社会的劳动力则供大于求。近年来，我国 投资相对集中于基础设施、装备制造、汽车等吸引劳动力相对较少的行业。我国 目前产业结构形式下投资促进型的经济发展对就业增长效果较弱。 就业是事关和谐稳定的重要民生问题,是民生之本。促进就业是保障和改善 民生的头等大事。党和政府高度重视就业工作，制定出台了一系列政策措施，千 方百计扩大就业，保持了就业形势基本稳定。但我国是人口大国，劳动者充分就 业需求和劳动力总量过大、素质不相适应的矛盾将在较长期内存在。 我国财政教育支出由 2003 年的 2937 亿元增长至 2010 年的 12550 亿元，增 长了 4.27 倍，占财政支出总额的比重则由 2003 年的 11.92%增加到 2010 年的 14%。2011 年我国教育支出继续增加，占 GDP 比重已经达到 3.9%。 15 政府对于教育投入的持续增加将会带来的良好就业效应，大大改善我国就业 人口的素质、提高就业率。据课题组模拟测算，2011 年新增就业人口为 1221 万， 其中 11%左右是由于教育投入增加所带动。 二、城镇化趋势下需要进一步增加教育支出带动有效就业 我国国民经济和社会发展“十二五”规划纲要规定，“十二五”期间我国城 镇化率将提高 4 个百分点，这不仅表明到 2015 年我国城镇化水平将达到 51.5%， 城镇人口将净增加 4000 万人以上，同时也意味着我国城镇人口的就业问题将进 一步突出。 课题组以我国“十二五”城镇化率为目标，运用一般均衡模型（CGE）模拟 财政教育投入在占 GDP4%的基础上，分步提高至 5%、6%和 7%的国际平均教育投 入水平时，其对 GDP 增长和就业增加的效应，结果如下图所示。 财政教育支出的就业效应 14% 第一产业 12% 12.04% 第二产业 就业增长百分比 第三产业 10% 全国就业 8.45% GDP 8% 6% 5.28% 4.94% 4% 3.39% 2.12% 2% 0.78% 0.49% 0.59% 0.95% 0.78% 0.94% 1.47% 1.31% 1.10% 0% 5% 6% 财政教育支出占GDP的比重 7% 图：财政教育支出逐步提高带来的各产业就业和 GDP 增长效应 由图可见，若我国财政教育支出达到 GDP 5%时，可以拉动 GDP0.78 个百分 点，可以增加就业 2.1 个百分点，大约 450 万人，其中三产就业的拉动效应最大， 可提升三产就业 5.28 个百分点。若我国财政教育支出达到 GDP 6%时，可以拉动 GDP0.94 个百分点，可以增加就业 3.4 个百分点，大约 730 万人，其中三产就业 的拉动效应最大，可提升三产就业 8.5 个百分点。若我国财政教育支出达到 GDP 16 7%时，可以拉动 GDP1.1 个百分点，可以增加就业 5 个百分点，大约可增加 1100 万人，其中三产就业的拉动效应最大，可提升三产就业 12 个百分点，约 850 万 人就业。 进一步的行业模拟分析表明，在财政教育投入增加到 GDP 的 7%时，造纸、 印刷、文教体育用品制造业、仪器仪表、文化办公用机械制造业，以及金融业等 12 个产业部门就业增加 1%以上，另有 14 个产业部门就业增加介于 0.5%到 1%之 间。 研究表明：财政教育支出对于造纸印刷及文教体育用品制造业等产业部门的 就业促进作用较为明显。财政教育增加投入可以使这些部门产业结构转型，吸引 大量高素质劳动力。我国“十二五”规划要求加快城镇化步伐，而城镇化不断提 高过程中必然要求进一步提高城镇就业率，以保持我国经济和社会的高度稳定。 上述有关持续逐步增加教育投入的模拟可以看出，持续逐步增加公共财政教育支 出，可以有效促进就业，进而在保持我国经济社会稳定前提下提高我国的城镇化 水平。 发达国家经济发展进程中产业结构调整和就业结构变动的经验也证明：随着 经济体劳动生产率水平的提高，劳动力不断地从第一、二产业转移到第三产业， 第三产业的就业人数在经济发展过程中呈现逐步增长的趋势，而在这一增长趋势 过程中，正是公共教育支出的增加加速了这种趋势。因此，从经济发展方式转型 角度看，公共财政教育支出有利于促进我国向第三产业为主的经济结构方向发展 和转变。 三、进一步优化教育支出结构，建设人力资源强国 为使公共财政教育支出在人才培养和带动有效就业方面发挥更 教育支出 的同时，还应进一步优化教育教育支出结构。我们的建议是： 1.优先基础教育投入，有利于提升劳动力基本素质，解决长期就业问题 基础教育具有重要的战略地位，应该放在优先发展的位置。政府应逐步加大 财政投入，在巩固和提高九年制义务教育的基础上，加快实施高中阶段的义务教 育。可以考虑在一些地方先行先试，政府给与资金支持。基础教育的就业效应虽 然需要在较长一段时间显现出来，但作为国家战略，基础教育不仅是解决我国城 17 市化进程中居民就业问题的首要手段，而且也是解决我国农村就业和提高农村劳 动力基本素质的一个重要举措，更是建设人力资源强国的基本途径。 2. 加大职业教育投入，有利于增强劳动力基本技能，促进短期就业效应 职业教育能迅速提升人员技能，为就业岗位提供熟练技术工人，是可以在短 期内看到明显效果的专门教育，从国外发达国家经验看，职业教育在教育体系中 占有重要地位。2008年，我国财政职业教育支出745.75，占教育支出的8.27%， 财政教育投入对职业教育倾斜的政策余地很大。本课题组进行模拟预测，如果职 业教育投入增加300亿元，可以带动就业近300万人，其就业效应直接并且显著。 从我国经济和社会发展趋势看，对高素质的熟练技术工人和从事服务行业的专业 人员的需要量将十分庞大。例如我国老龄化、高龄化人口时代即将到来，必然对 社会化的专业护理和服务人员产生巨大需求。可以采取政府与民间合作办学、合 资办学等各种形式，充分吸收与利用民间和社会的各种教育资源，政府资金的进 入则主要发挥引导作用，撬动更多的资金进入，护理学校经过2年左右的专业培 训，配置以从业资格考试，其毕业生可以具备从业资格进人城市老年家庭、老年 社区和各种养老机构从事对老年人的护理工作。这样既可以大量解决农村剩余劳 动力的出路，也可以为我国顺利过渡老龄化高龄化社会所带来的大量社会问题。 这是解决我国目前用工荒和服务人员短缺问题的最直接方法。具体做法可以有： （1）大力开展就业技能培训；（2）加强岗位技能培训；（3）有针对性地推进 创业培训；（4）强化技术学校和护理学校建设；（5）鼓励高技能人才的职业技 能培训。 3. 持续高等教育投入，有利于提升科技水平，为经济和社会提供高素质人才 高等教育以培养创新型高层次人才为目标，加大对普通高等教育的投入力度， 这关系到我国科学技术能否追赶世界先进水平的问题，直接关联我国科技和教育 水平的国际地位。 财政支出通过高等教育调节就业的途径应该在于鼓励高等教育人才的分类 培养，应特别重视高层次应用型人才的教育和培养。进一步明确高等学校的事业 法人地位，给高等学校更大的运行自主权，鼓励学校因地制宜、因时制宜确立自 己的发展目标、学科特点和人才培养规格，强化人才培养对社会需求的满足度和 满意度，从社会需求上引导学校发展格局和获得财政支持的导向。 18 成果五：完善“三农”政策，提高农民收入，建设和谐社会 【要报要点】本期《要报》基于对我国 887 个村庄、8766 个农户的调查，提出 了我国农民收入和三农问题的 8 个基本特征，及其进一步提高农民收入、改进 “三农”政策的 5 点建议。认为，进一步提高农民收入、改进“三农”政策， 应加快以土地流转集中制度为标志的农村制度改革步伐，促进现代规模化农业 的发展；加快构建新型农业产业模式，建立现代化大农业；实施“新一代农民 培育工程”；强化对“三农”支持和保护力度；打通城乡社会保障一体化。 由上海财经大学丛树海教授主持的国家社科重大课题《调整国民收入分配和 财政支出结构研究》，开展“全国农民收入问题”千村调查，由吴方卫教授担任 该项调查的首席专家。调查认为，我国农民收入总体呈现“农民收入稳步提高， 劳动力转移有所加快，收入结构有所改变，进一步提高难度不小”的趋势。“三 农”问题的解决，成绩很大，隐忧不少，需进一步改进和完善“三农”政策。 一、我国农民收入现状和“三农”问题的基本特征 （一）农民收入水平稳定提高，进一步提高的潜力不大 据本次调查，得益于国家惠农政策的落实，我国东、中、西部农民的收入水 平均有稳定提高，农民人均毛收入分别为 19000.78 元、9174.10 元和 9426.22 元，扣除生产生活支出以后尚可结余 7688.63 元、3063.69 元和 4142.20 元，收 入水平有明显提高。同时，伴随劳动力的转移，农民收入结构发生改变，工资性 收入的比重不断上升，家庭经营性收入的比重下降，受访农户中工资性收入的比 重接近或超过 50％的亦超过一半。由于受制于规模、农产品价格、生产资料价 格等综合影响，如果不能进一步加大各项农业补贴，减轻农民负担，农村家庭经 营性收入可以稳定，但快速增长的可能性不大，工资性收入由于受到外出打工农 民知识和技能的制约，如果不能增加外出打工人员，农村家庭收入持续快速增长 的可能性也不大，因此，在我国农村，进一步持续提高未来农民家庭收入的难度 比较大。 （二）东、中、西部地区农民收入差距明显，一半农民仍处温饱水平 2009 年，东部地区 63.63%农户人均收入高于 6000 元，其中 15000 元以上的 19 约占 8% 。中部地区 77.84% 家庭人均收入在 6000 元以下，超过万元的不到 4.55%。西部地区 80%以上的家庭人均收入在 6000 元以下，超过万元的不到 5%。 东、中、西部农民收入水平呈梯度下降，这与东、中、西部的社会经济发展水平 相一致，尽管由于生活成本的差异，东、中、西部农民的实际生活水平不一定如 收入统计的差异那么大，但逐步提高中、西部农民收入水平，缩小区域差距是长 期任务。 与收入水平相一致，东部 48％农户认为自己家庭生活停留在温饱水平，40% 农户认为达到小康，8%农户认为仍然比较贫困或非常贫穷。中部 57.28％农户认 为生活停留在温饱水平，28.67%农户认为达到小康，比较贫困或非常贫穷为 11.22%。西部 55.1％农户认为生活停留在温饱水平，28.7%认为达到小康，比较 贫困或非常贫穷为 11.3%。 据调查，我国东北、东、中、西部农户的农地平均经营规模为 11.17 亩、 2.69 亩、4.48 亩、6.70 亩。在现行农地经营规模、农业技术水平、农产品价格 以及农户收入结构条件下，农业生产经营收入显然难以成为农户收入持续提高的 增长极，劳动力转移外出打工则受到家庭劳动力数量、知识、技能、工资水平、 工作地点、生存成本的综合影响，如果将持续提高农民家庭收入的途径主要放在 劳动力转移外出打工上，那么农业就可能萎缩。我们面临两难选择：一方面为持 续和长期提高农民收入，需要保持农业产业稳定发展，另一方面为尽快提高农民 收入水平、提高农民生活质量，需要农村劳动力有效转移。但如果有知识、有文 化的青壮年农民大量单向流出农业产业，就会出现“农村空心化”，这将会对我 国农业的可持续发展产生不利影响。因此，需要在农村经营体制、农地流转、农 村社会保障、农村科技与教育、农业现代化等方面做出突破性改革，以保证农业 的可持续发展。 （三）农村年青一代离农意识强烈，未来农村劳动力素质堪忧 在东部，传统农业生产已不再是农民第一主业，主要收入来源于农业生产的 仅占 27%，取而代之的是打工占 1/3；与此同时，东部民营经济的繁荣和公共服 务需求的增加，吸纳了 18%的农户成为工薪收入者，8%农户自主创办企业；相对 而言，农村专业户和靠财产性收入维生者约 6%。在中部，主要收入集中在农业 生产的占 38.17％，打工占 36.35％，工薪收入者占 6.64％，自主创办企业占 20 4.82％，农村专业户和财产性收入维生者占 4.26％，其他收入来源者占 9.59％。 在西部，主要收入来源集中在农业生产的占 47％，打工占 30％，工薪收入者占 5 ％，自主创办企业占 4％，农村专业户和财产性收入维生者占 6％，其他收入来 源者占 8％。 农业收入比重的变化以及农业生产本身比较利益低、劳动环境差、强度大等 因素，对农村青年就业选择产生重大影响。初高中毕业后，东部农村青年选择务 农的不到 8%，中部农村青年选择务农的略高于 10％，西部农村青年选择务农的 占 16.5％。 农村年轻一代离农意识的形成在一定程度上是受到农村相对富裕家庭的示 范效应，在本次调查中，东部农村经济相对富裕家庭，从事农业占 9.88％，个 体工商户占 57.71％，外出打工占 15.22％。中部农村经济相对富裕的家庭，从 事农业占 7.95％，个体工商户占 40.91％，外出打工占 38.07％。西部农村经济 相对富裕的家庭，从事农业占 20.81％，个体工商户占 31.47％，外出打工占 36.04％。 青壮劳动力大量单向转移， 将可能使得未来我国农业劳动力将以中老年为主， 农村有出现“未富先老”的趋势，有可能影响未来农业产业发展的可持续。农业 劳动力老龄化是与青壮劳动力大量单向转移相关联的问题，在受访乡村中，真正 从事农业生产的农村劳动力平均年龄接近 50 岁。农业劳动力老龄化、知识水平 低、科技接受能力差的状况相当严重。 （四）农民意识仍然比较传统，需要教育农民改变观念解放思想 从本次调查来看，我国农民对于生产劳动的意愿与态度仍然比较传统，东部 地区敢于创业的家庭约占 13%，51.84％的农村家庭属于吃苦耐劳、艰苦奋斗类 型，30.57%的农村家庭比较保守、安于现状。中部农村敢于创业的家庭为 10.52 ％，有 57.12％属于吃苦耐劳、艰苦奋斗型，比较保守、安于现状的占 30.96%。 西部农村敢于创业的家庭为 11.69％，57.78％属于吃苦耐劳、艰苦奋斗型，比 较保守、安于现状的占 30%。 农民意识偏于传统，一方面是由于本身的素质不高，另一方面也是由于我们 对于农民现代意识的教育和宣传不够。未来我国要发展现代农业，并持续地使农 民收入获得稳定提高，就必须加强宣传、引导和教育，帮助农民打破长期以来形 21 成的小农经济意识和观念，促使广大农民不断解放思想、更新观念，积极适应随 着经济、社会、科技进步的新要求，只有农民的整体素质提高了，建立起现代化 观念，农民增收问题才可能彻底解决。 （五）农村致富示范效应明显，组织推进十分重要 成功农户对于当地产业的示范和带动作用的调查发现，东部农民认为很明显 的占 19.96％，明显的占 52.17％，两者相加为 72.13％，中部农民认为很明显 的占 16.48％，明显的占 48.86％，两者相加为 65.34％，西部认为很明显的占 26.40％，明显的占 42.13％，两者相加为 68.53％。农村致富带头人，植根于农 村，创业于农业，他们在创业致富中的成功经验是农村经济发展中最鲜活、最生 动的范例，是农民身边鲜活的致富典型，可以对周边农民产生极强的学习效应， 具有其他组织无可替代的示范和带动作用。如此，大力培育农村致富带头人，实 施致富示范的“农村创业致富酵母工程”，将是提高农业生产效率和提高农民收 入的重要手段之一。 （六）惠农政策深得民心，进一步加大力度凸显重要 农村最受欢迎的惠农政策，东部依次是直补、提供农业支持、提供市场信息、 优惠提供农业生产资料、提高农产品价格、兴修水利、整顿农资市场秩序。中部 依次是提供农业支持、兴修水利、粮食直补、提高农产品价格、优惠提供农业生 产资料、提供市场信息、整顿农资市场秩序。西部依次是提供农业支持、兴修水 利、粮食直补、优惠提供生产资料、整顿农资市场秩序。 从全国来看，直补（粮食直补、农资综合补贴）2006 年为 262 亿元、2007 年 为 427 亿元、2008 年为 789 亿元、2009 年为 946 亿元、2010 年预拨 867 亿元， 尽管增长速度较快，但平均到单位产出水平上，力度仍显不足。2009 年全国粮 食产量达到 5.3 亿吨，农民每生产一吨粮食所获得的直接补贴仅为 178.5 元。 2009 年我国农业的各项补贴总计约为 1542.4 亿元，约占农业总产值的 4.3％，而 2001 年美国给予农业的国内支持就相当于其农业总产值的 50%。因此在“十二五”期 间以及更长的时期，进一步加大对于农业的各项补贴，特别是直接补贴的力度， 不仅必要而且必须，我们应该通过有力的农业支持来加强农业的后劲，保证粮食 安全，保持农业的良性发展。 （七）农民有强烈的创业意向，需要强化专业知识和技能培训 22 农民对致富路径认知的调查表明，在东部，53.40％的被访农民认为生活富裕 的人致富靠的是办企业，以上海、江苏和浙江为例，认为“自己办企业”是最佳 致富途径的农户分别占 43.8%、58.7%和 66.4%，平均值为 56.2%。其次是依靠一 技之长，占 21.91％，仅 10.46%的农户认为外出打工可以致富。中部农村 36.37 ％的农民认为生活富裕的人致富靠的是办企业，25.67％的农民认为靠一技之长 可以致富，26.26%的农户认为外出打工可以致富。西部 20.07％的农民认为生活 富裕的人致富靠的是自己办企业，33.69％的农户认为靠一技之长，25.70%的农 户认为外出打工可以致富。 尽管东、中、西部农民对于致富的路径认知有一定差异，但认为自己创业和 依靠专业技术或专事农业的专业户是有效致富途径的被访户占到一半以上，说明 各地农民有比较强烈的创业共识，同时也表明农户对教育、专业知识和技能有强 烈的渴求。 70%农民认为，受教育程度和技术能力是致富的重要原因。其中，东部大约 24.03%农户认为高收入主要来源于学历，40.28%认为源于技术，12.25%认为源于 聪明，20.06%认为源于社会关系。中部农村 21.54%的农户认为高收入主要来源 于学历，51.47%认为源于技术，8.98%认为源于聪明，13.64%认为源于社会关系。 西部 21.61%的农户认为高收入主要来源于学历，49.65%认为源于技术，10.08% 认为源于聪明，14.77%认为源于社会关系。 （八）技术和知识是制约农民致富的主因，教育培训极其重要 对于制约家庭致富的因素，东部农户 43.85%认为缺乏技术和知识，19.91%选 择缺乏关系，15.16%选择缺乏冒险精神，9.19％选择缺乏劳动力，6.53％选择缺 乏土地。中部农户 50.79%认为缺乏技术和知识，11.54%选择缺乏关系，9.83%选 择缺乏冒险精神，14.83％选择缺乏劳动力，7.18％选择缺乏土地。西部农户 44.86%认为缺乏技术和知识，11.74%选择缺乏关系，8.41%选择缺乏冒险精神， 20.84％选择缺乏劳动力，9.44％选择缺乏土地。 由于农民科学素质普遍较低，又缺乏提升和掌握科技知识的有效途径和机会， 缺技术、缺知识成为制约农民收入提高的“瓶颈”。他们最想的是致富，最盼的 是服务，最缺的是科技。因此，进一步发展农村职业教育，开展农民科技培训， 提高农民的科技文化素质和职业技能，帮助他们掌握先进实用的农业技术，提高 23 科学种养水平，使科学技术成为农民致富的发动机，是有效提高农民收入的抓手。 二、进一步提高农民收入和改进“三农”政策的建议 通过本次千村调查，我们认为，农村劳动力转移，农村家庭收入结构变化， 农业劳动力逐步老龄化将会是未来 10 年我国农村不得不面临的问题，要保证我 国农业保持可持续发展，农村经济社会持续进步，农民收入水平持续提高，必须 解放思想，加快农村制度改革，构建新型的农业产业模式，扩大对“三农”支持 和保护力度，打通城乡一体的社会保障。特提出以下建议。 1．加快以土地流转集中制度为标志的农村制度改革步伐，促进现代规模化 农业的发展。土地流转集中是一项系统工程，要制定全国统一的农村土地流转法 规和具体实施细则，具体划定各级财政对土地流转集中的补贴与支持力度，具体 落实各相关部门对于土地流转集中过程中的保障职责。使我们能够从容应对农业 劳动力转移和农村劳动力老龄化对我国农业和粮食安全可能带来的影响。 2．加快构建新型农业产业模式，建立现代化大农业。要制定有关政策措施， 现代企业借助农村土地流转进入农业领域，通过多种形式与农民合作，进行规模 化、现代化、产业化的农产品生产，以提高农业的现代化水平和竞争能力。 3．实施“新一代农民培育工程”。尽快确定培育有文化、有技术、有头脑的 新一代农民的具体方案，统筹教育培训、技术支持、经营辅导、资金援助、市场 导入等一系列工作，使新一代农民真正能够在农业中发挥作用，成为未来中国农 业的主力军。 4．强化对“三农”支持和保护力度。调查显示，农民对党和政府实施的一系 列惠农政策十分欢迎和肯定，但力度上仍显不足，农业补贴收入占农民收入的比 重不足 5％。应考虑加大对农民的农业生产过程的直接补贴额度，来增加农民收 入，稳定农业产业。 5．打通城乡社会保障一体化。为农民提供更充分的养老保障、医疗保障制度 和农业产业保险是稳定农业产业、提高农民收入、吸引青壮农民从事农业的有效 手段，目前农民在社会保障方面与城镇居民存在比较大的差距，应考虑逐步打通 城乡社会保障体系，建立城乡统一制度差别标准的一体化养老和医疗保险制度， 使农民更好地享受国民经济发展的收益。 24