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中国产业政策取向应做重大调整： 从直接干预市场到增进与扩展市场① 江飞涛 李晓萍 内容提要：21 世纪以来，中国产业政策进一步强化了行政性干预措施的运用，体现出 强烈的直接干预市场特征。然而，大量研究文献表明，以直接干预市场为特征的选择性产业 政策，无论其理论依据还是实施效果都受到广泛的质疑。本文在重新认识市场机制与“市场 失灵”的基础上，进一步反思产业政策的理论基础与政策取向。在发展和转型国家存在的所 谓“市场失灵”，实则多是“政府失灵”或“制度失灵” ，实施直接干预市场型的产业政策只 会使问题更为严重。本文在借鉴市场增进论和深入探讨政府与市场关系的基础上，试图构建 产业政策新的思考框架，即:产业政策应当以维护市场竞争、增进市场机能与扩展市场范围 作为基本取向，并以此促进产业与国民经济的健康发展。 一、引 言 长期以来，产业政策以各种理由广泛存在于中国经济各领域中。进入 21 世纪，中国政 府运用产业政策手段对于微观经济活动的干预明显加强。自 2000 年以来，中国的产业政策 几乎涵盖所有产业，更多地表现为对产业内特定企业、特定技术、特定产品的选择性扶持以 及对产业组织形态的调控。2009 年，中国陆续颁布实施十大重点产业调整与振兴规划，与 之配套的实施细则多达 160 余项，涉及到产业活动的各个方面。重点产业调整振兴规划及其 实施细则的颁布实施，意味着金融危机以后政府政策部门进一步强化了产业政策的运用。从 政策的实施手段上来看，目录指导、市场准入、项目审批与核准、供地审批、贷款的行政核 准、强制性清理（淘汰落后产能）等行政性直接干预措施进一步被强化，对微观经济的干预 更为广泛、细致和直接，从而体现出强烈的直接干预市场、限制市场竞争和以政府选择代替 市场机制的管制性特征和浓厚的计划经济色彩（江飞涛，李晓萍，2010） 。 然而，这种限制市场、干预市场与替代市场的产业政策模式，无论在理论依据还是具体 实施效果的认识上都面临严峻的挑战和质疑。这类政策的倡导者认为，为了弥补发展时期大 量存在的与协调资源动员、投资分配和促进技术追赶相关的“市场失灵”，政府必须替代市 场实施产业政策对经济活动进行干预。松山公纪（1998）对这一观点提出了根本性质疑：生 产可能性是由追求理性的经济主体大量试验以后发现的，没有人确切知道经济发展的边界在 哪儿，最好应容许多样化的协调试验存在，以免错过发现经济发展更高境界的机会，当采用 以政府的选择、干预来代替市场的协调实验时，那么发现更富效率机制的可能性也将大为减 少。世界银行（1991）对直接干预市场机制以达到矫正市场失灵的做法提出质疑：政府和其 他经济参与者同样面临激励和信息约束，以政府为信息交流的媒介实现对预期活动的协调， 未必达到矫正市场失灵的目的，并且在技术前景和市场机会存在不确定性的情况下，反而会 导致政府失灵。鲍威尔 ( Powell，2005)指出，政府无法代替市场来“正确”选择应该或者 不应该发展的产业或者技术等，因为“正确”选择所需要的知识只有在市场的竞争过程中才 能产生和获得，其中分散的私人信息是不能加总、统计和用于经济计算的。在干预市场、替 代市场的产业政策模式下，政府被赋予了大量干预微观经济活动与分配资源的权力，政策部 门难以避免强大利益集团的游说与影响，也难以避免政策部门把产业政策作为谋求自身利益 的手段。随着民主力量在东亚的发展，政府对微观经济干预所导致的大量腐败也暴露无遗 ① 本文为李平研究员主持国家社科基金重大招标项目“重点产业结构调整和振兴规划研究” （批准号 10zd&026）的阶段性成果。 部分内容发表于中信出版社《比较》2012 年第 3 期（总第 60 辑）。 （沙希德﹒尤素福，2003）。 霍布斯等人( Hobbs et al.，1991)则进一步指出，发展中国家的确存在着市场失灵， 但 这主要是政府干预的结果。市场体系促进效率的能力，总是受到市场运行所赖以依存的制度 体系的制约，所谓“市场失灵”，并非市场本身存在内在局限与不足，其实质在于市场赖以 存在的制度前提之失败（王廷惠，2005）。中国现阶段仍处于经济转型过程中，市场机制并 不完善，许多看似“市场失灵”现象，往往是经济体制不完善与政府直接干预微观经济的结 果，其实质是“制度失败”或“政府失灵”。直接干预市场、替代市场为取向的产业政策， 只会导致更为严重的“制度失败”和所谓的“市场失灵”。青木昌彦、奥野正宽等（1998） 提出了市场增进论，并以此诠释东亚发展中政府的作用。他们认为政府政策的职能在于促进 或补充民间部门的协调功能，而不是将政府和市场仅仅作为相互排斥的替代物，解决协调失 灵问题不再是政府的责任，政府的职能应是协助民间部门的制度发展，凭此解决（市场）失 灵问题。世界银行（1997）和 Chhibber(1997)指出市场和政府是互补的，政府必须为市场 提供合适的制度基础。政府行为所具有的动态效率特征，主要是通过改善和扩展市场表现出 来。这些研究为我们重新认识产业政策中政府与市场的关系以及产业政策的取向和作用，提 供了有益的思考方向：产业政策可以通过维护竞争、改善和扩展市场的方式来促进产业发展 和推动经济增长。本文试图全面、深入地反思产业政策中政府与市场的关系，在重新认识市 场机制与“市场失灵”的基础上，尝试构建思考产业政策的新框架。 二、中国产业政策的任务、措施和干预微观经济的特征 2000 年以来，中国政府强化了产业政策的运用，颁布了的一系列产业政策，政策调整 的对象几乎涵盖了国民经济中全部大类行业，政策的内容也更为细化，针对单个行业而制定 的产业政策数量显著增加，政策措施也更为具体，对市场的直接干预明显加强。 1．产业政策的主要任务 2000 年以来，中国产业政策的任务主要集中在促进产业结构调整和抑制部分行业过度 投资、产能过剩两个方面。一直以来，促进产业结构的调整就是中国产业政策的重要任务之 一，进入 21 世纪以后，政策部门更加重视产业结构调整，许多政策都是围绕促进产业结构 调整而制定。例如，《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录（2000 年修订）》、 《促 进产业结构调整的暂行规定》、《汽车产业发展政策》、《钢铁产业发展政策》、《水泥工业产 业发展政策》、十大重点产业结构调整振兴规划等等都是把产业结构调整放在极为重要的位 置上。不同于 20 世纪 80、90 年代产业政策在国民经济中挑选重点发展产业或支柱产业的做 法，2000 年以来的产业政策在促进产业结构调整中，更为关注的是产业内结构调整。《当前 国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录（2000 年修订）》涉及到 28 个领域，几乎涵盖 了国民经济中所有大类行业，并在这些大类行业中详细列出了 526 种鼓励发展的产品、技术 及部分基础设施和服务项目；《产业结构调整指导目录（2005 年本）》鼓励类中共涉及到 26 个领域，同样几乎涵盖了国民经济中所有大类行业，并分类列出了 539 种鼓励发展的产品和 项目。因而，这两个目录主要是指导各行业内部的产品升级和技术发展，更多的是促进各产 业内部的结构调整。随后，发展改革委发布一些行业的结构调整指导意见，进一步加强了对 于问题行业产业结构调整的指导。从陆续颁布的产业政策文件来看，产业结构调整主要集中 在行业内产品结构调整、产业组织结构调整、产业布局调整以及产业技术升级四个方面，产 业组织结构调整又以扩大优势企业规模、提高集中度为核心。我们不难看出，近年来产业政 策中“产业结构调整”被赋予了广泛的涵义，几乎涵盖了产业政策各方面的内容。 2003 年以来，部分行业的盲目投资与产能过剩问题引起政策部门的高度关注，政府相 继出台了一系列的产业政策以抑制这些行业的盲目投资和产能过剩。例如：2003 年 11 月， 国家发展改革委员会等部门共同制定的《关于制止钢铁行业盲目投资的若干意见》、 《关于制 止电解铝行业违规建设盲目投资的若干意见》、《关于防止水泥行业盲目投资加快结构调整 的若干意见》；2006 年，国务院发布《国务院关于加快推进产能过剩行业结构调整通知》， 随后，国家发展改革委出台了《国家发展改革委关于汽车工业结构调整意见的通知》、《关于 钢铁行业控制总量淘汰落后加快结构调整的通知》等政策；2009 年 9 月，国家发展改革委 出台《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见》 ，以治理钢铁、 水泥、平板玻璃等行业的产能过剩问题。 2．产业政策的主要措施 2000 年以来产业政策，一方面强调要发挥市场在资源配置中的基础性作用，一方面又 强调要加强国家产业政策的引导，目录指导、市场准入、项目审批与核准、供地审批、贷款 的行政核准、强制性清理(淘汰落后产能)等行政性直接干预措施进一步被强化，而深化市场 体制改革、促进市场机制更好地发挥资源配置功能的具体政策措施相对较少。 （1）在 21 世纪以来的产业政策中,目录指导是一项重要的政策措施。2000 年颁布了 《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录（2000 年修订）》，1999～2007 年期间相 继发布了四个版本《当前优先发展的高技术产业化重点领域指南》 ，这是鼓励类的指导目录； 1999～2002 年期间相继发布的三批《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录》则是淘汰类 目录。2005 年颁布《产业结构调整指导目录（2005 年本） 》进一步详细分列了鼓励类、限制 类和淘汰类的目录，根据《促进产业结构调整的暂行规定》，对于鼓励的产品和项目，相关 部门在项目审批与核准、信贷、税收上予以一定的支持；对于限制类的新建项目则禁止投资， 投资管理部门不予审批，金融机构不得提供贷款，土地部门不得供地等等；对于淘汰项目， 不但要禁止投资，各部门、各地区和有关企业要采取有力措施，按照规定限期淘汰。2009 年以来推行的重点产业调整与振兴规划中，将调整《产业结构调整指导目录》和《外商产业 投资产业指导目录》作为两项重要的内容。由此可见，中国当前实施的目录指导远远不只是 “指导”那么简单，而是直接与项目审批和核准、信贷获取、税收优惠与土地优惠政策的获 取等紧密相关，同时限制类目录和淘汰类目录具有强制性实施的特性。因而，在中国的产业 政策中，目录指导是具有强烈直接干预市场性质的政策措施。 （2）投资审批与核准和市场准入是中国推行产业政策具有较强约束力的重要手段。2004 年《关于投资体制改革的决定》与《政府核准的投资项目目录》则为政策部门审核和管理各 产业内的企业投资提供了依据，这种投资核准也成为推行产业政策的重要措施。在《钢铁产 业发展政策》和《汽车产业发展政策》中，投资核准和行业准入对于推行产业政策具有重要 作用。产业发展政策中，是否获得投资核准是严控土地和贷款的唯一标准。2006 年的《国 务院关于加快推进产能过剩行业结构调整通知》和 2009 年颁布的《关于抑制部分行业产能 过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见》中，严格行业准入、严格项目审批和严格控 制固定资产投资作为极为重要的政策措施。2009 年以来，作为重点产业调整与振兴规划实 施细则的重要措施，政策部门出台一系列行业准入政策。在这些政策中，政府对行业准入的 行政管理显著加强，制定了严格的管理程序，政府在行业准入上除环境、安全方面的规定外， 还对设备规模与工艺、企业规模、技术经济指标方面设定了一系列详细的准入条件。需要进 一步指出的是，符合核准条件和准入条件并不必然被政策部门准入或者核准，政策部门在采 取这两个手段时具有比较大的自由裁量空间，更接近于审批的性质。 （3）近来强制淘汰落后产能成为推行产业政策极为重要的措施。虽然淘汰落后产能包 含在此前的产业发展政策和抑制部分行业产能过剩政策中，但这种措施只有通过行政体制的 强力推动，才会具有一定的效力。2009 年以来，政策部门越来越重视淘汰落后产能工具的 使用，并强调通过行政问责制保障淘汰落后产能工作的实施①。在 2010 年 2 月颁布的《国务 院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》中，淘汰落后产能工作被赋予了极为重要的意 义，强调“采取更加有力的措施，综合运用法律、经济、技术及必要的行政手段”，并进一 步加强化了问责制的实行和行政上的组织领导。 3．中国产业政策强烈干预微观经济的特征 中国的产业政策一直以来就具有较强直接干预市场的特征，对于微观市场的直接干预措 施是产业政策最为重要的手段。2003 年以来，随着政府对企业微观经济活动的行政干预， 在“宏观调控”的名义下明显加强， “宏观调控要以行政调控为主”成为正式的指导方针（吴 敬琏，2009）。抑制部分行业的盲目投资、产能过剩是产业政策的重要内容，同时也是“宏 观调控”政策的重要组成部分，在抑制产能过剩的产业政策中行政直接干预微观市场的措施 ① 见《钢铁产业调整与振兴规划》、《有色金属产业调整与振兴规划》等重点产业调整与振兴规划文本，以 及《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见》。 被明显强化，这种趋势同时也体现在随后制定的产业发展政策、产业结构调整政策和重点产 业调整振兴规划中。2003 年，政府发布的《关于制止钢铁行业盲目投资的若干意见》、《关 于制止电解铝行业违规建设盲目投资的若干意见》和《关于防止水泥行业盲目投资加快结构 调整的若干意见》，这三个意见显著强化了这三个行业的项目审批和行业准入制度，并要求 国土部门、银行严格按照产业政策、行业准入和项目审批加强供地和信贷管理，对违规审批 的项目进行强制性清理；《关于制止钢铁行业盲目投资的若干意见》甚至直接规定“国家和 各地原则上不再批准新建钢铁联合企业和独立炼铁厂、炼钢厂项目”。随后颁布的《钢铁产 业发展政策》和《汽车产业发展政策》中，行业准入和投资核准、审批的规定更为严格也更 为细化，直接干预市场的措施显著加强。2006 年以来，一系列抑制部分行业产能过剩、促 进产能过剩行业产业结构调整的一系列政策中，行业准入和投资核准、审批进一步加强，“行 政调控”被进一步强化。 重点产业调整振兴规划延续了直接干预微观市场的特征。《船舶产业调整和振兴规划》、 《钢铁产业调整和振兴规划》、《有色金属产业调整和振兴规划》中都规定不再核准或支持单 纯新建、扩建项目，《钢铁产业调整和振兴规划》和《有色金属产业调整和振兴规划》还规 定所有项目必须以淘汰落后为前提。淘汰所谓落后产能也主要靠行政手段推行，《钢铁产业 调整振兴规划》和《有色金属产业调整和振兴规划》都强调的“严格实行节能减排、淘汰落 后问责制”就是行政问责制，“继续实施有保有压的融资政策”实际上是强调以是否获取行 政审批作为金融企业发放贷款的标准。在《抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康 发展若干意见》中明文提出要采取必要的行政手段，实际上这一政策实施主要依赖行政手段。 中国产业政策较强干预微观经济的特征，还体现在政策部门在一些行业实施限制竞争的 政策，即：保护和扶持在位的大型企业（尤其是中央企业），限制中小企业对在位大企业市 场地位的挑战和竞争。实施这类政策往往以“充分利用规模经济，打造具有国际竞争力的大 型企业集团；提高市场集中度，避免过度竞争”为理由。这类政策的做法有：制定有利于在 位大型企业的行业发展规划；制定有利于大型企业发展和限制中小企业发展的项目审批或核 准条件；制定有利于在位大型企业的准入条件或严格限制新企业进入；在项目审批和核准过 程中照顾大企业的利益、优先核准大型企业集团的投资项目，对中小企业的项目进行限制。 在钢铁产业和汽车工业的产业政策中，限制竞争的特征尤为突出。 以汽车产业为例，汽车产业政策为在位大型企业提供了严格的保护，竞争很大程度上受 到限制。在《汽车产业发展政策》中第五章准入管理规定，建立统一的道路机动车辆生产企 业和产品的准入管理制度，国家发展改革委联合国家质检总局对道路机动性车辆进行强制性 认证，并发布《道路机动车辆生产企业及产品公告》，不在名录中的企业不得生产、销售机 动车辆。这种名录管理制度赋予国家发展改革委对汽车行业准入有最后的决定权，并不是符 合准入规定的企业和产品就能进入公告目录，而是必须得到国家发展改革委的批准和支持。 《汽车产业发展政策》第十章第四十五条的规定使大型汽车企业集团在获得项目审批具有很 强的特权，第四十六条的规定，为潜在进入者进入汽车行业设定非常高的进入壁垒，也为非 轿车类汽车企业进入轿车行业设立了非常高的进入壁垒。在汽车工业相关产业政策体系下， 新的企业进入几乎不可能，不同产品类型汽车生产企业进入不同产品领域开展竞争的行为也 几乎被禁止。在汽车产业政策体系中，合资企业成立的审批也是一项重要内容，特别是在乘 用车领域。由于国内在技术和车型开发上与发达国家存在巨大差异，与国外先进企业合资权 以及合资车型的多寡、合作的广度和深度，在很大程度上决定了国内汽车企业的市场份额和 发展空间。国家在合资审批过程中，几乎是一面倒的倾向于其重点扶持的大型企业集团，规 模略小的汽车企业无论在获得合资审批的机会上还是合资的范围都受到极大地限制。 三、政府直接干预型产业政策倡导者的基本观点和依据 20 世纪 60 年代以来，以日本、韩国、中国台湾为代表的东亚国家和地区国民经济持续 高速增长，引起国际社会的广泛关注，世界银行称之为“东亚奇迹”。东亚大部分国家和地 区实施以积极干预经济为特征的产业政策，“东亚奇迹”似乎为产业政策的有效性提供了有 力的证据，部分学者据此认为正是政府通过产业政策积极干预经济造就了“东亚奇迹” (Johnson，1982；Amsden，1989；Wade，2004 等)。一些经济学家提出战略性贸易政策理论、 以协调失灵、信息不对称与信息外溢等为主要内容的市场失灵理论，作为政府直接干预型产 业政策的微观理论基础。这些政府干预与产业政策的倡导者对于“东亚奇迹”中政府和产业 政策作用的认识，及其提出的产业政策理论对于中国学术界和政策部门产生了广泛而又深远 的影响。然而，无论是对于“东亚奇迹”中政府与产业政策所起作用的认识，还是对于产业 政策倡导者所提出的理论基础，都存在广泛的争论和质疑。因而，系统回顾并重新审视政府 直接干预型产业政策倡导者的基本观点、理论依据与事实依据是非常必要的。 1. 政府直接干预型产业政策倡导者的基本观点 产业政策的支持者认为，日本、韩国和中国台湾为代表的东亚国家和地区在政府主导下 实现了持续三十年的增长，如果产业政策能够得以正确实施，有益于经济发展(Pack and Westphal ， 1986 ； Rodrik ， 1996 ； Stiglitz ， 1993 ， 2001) 。 Johnson （ 1982 ） 和 Wade （2004）把东亚经济的成功归功于强势政府普遍的产业政策干预弥补了市场失灵的缺陷。南 亮进（1992）和沃格尔（1985）以日本发展的成功经验为案例，认为后发国家可以借鉴先行 国家的经验，发挥“后发优势”，通过政府的积极干预及产业政策，主动推动产业结构的调 整和升级。麻省理工学院的研究报告《美国制造：如何从渐次衰落到重振雄风》 （1998），更 是高度评价了日本产业政策在提高日本产业竞争力的作用功效，将日本模式推崇到极点。 Johnson（1982）对日本经济、Amsden(1989)对韩国经济、Wade(2004)对中国台湾经济的研 究，也持类似的观点，都认为这些经济体从政府产业政策中获益。在这些支持政府以产业政 策为工具对经济进行干预的研究中，代表性的观点包括 Johnson(1982)、Wade(2004)等。 Johnson 认为日本发展经济的主要动机是通过参与工业文明建设，获取其他国家平等对 待自己的资格，而产业政策正是经济民族主义的反映，而民族主义则被理解为本国利益优先。 由此，实现整个国家利益就为产业政策以各种形式和措施广泛存在提供了合理性存在的基础， 对于产业政策存在性的质疑就被“不在于是否应该实行产业政策，而在于这个政策应该如何 实行”所代替，政府的相关政策部门的主要职责就是寻求最合意的产业政策，而非辩论政策 存在的应然性。事实上，如果采用市场调节的效果更能达到民族主义的目标，那么它的应然 性就是令人怀疑的。在 Johnson 看来，日本的产业政策不仅包括旨在改善私人企业经营的能 力而采取的对企业经营细节方面的政府干预，也包括对各产业在国家总生产中占比的调控； 在环境保护、投资效果、出口前景等因素方面的干预同样存在，但这些干预主要用于推行产 业结构政策，其目标是决定相关产业的前景而非为围绕市场经济的良好有序运行提供支撑。 Wade（2004） 认为产业政策在发达国家实现目前所及的完善市场经济之前是普遍存在的， 发展中国家政府可以(主要通过产业政策)“驾驭市场”（governing the market）来促进经 济发展，张夏准（2003）亦持类似看法。此前文章分析东亚模式惯常从制度或者政治安排蕴 含的政府能力和私人部门相互之间的互动关系进行切入，把分析放在外部性等微观方面，或 者投入产出方面的中观分析，Wade的分析重点放在说明动机良好的政府在促进产业发展方面 的学习型的指导者角色，而并非全知全能的指导者，进一步对政府“驾驭市场”的动机来源、 政府优势所在、政策的可信度的建立等方面进行分析，以及产业政策和经济绩效之间的相关 性的探讨。在Wade看来，台湾、韩国和日本以及新加坡等均实施了相似的产业政策，政府主 导资源从效率低下的部门转向高效益的生产部门，从而以扭曲市场的方式实现创租 （creating rents）。这种产业政策对于政府主导下的经济发展具有重要意义：诱导更多的 投资活动以促进经济转型；通过租金创设形成支持产业政策的政治联盟，这些政府一致具有 “强政府”的特点，为政治寻租行为给予约束；以实现高度统一的民族发展目标作为政府以 产业政策为手段干预经济的逻辑前提。Amsden（1994）认为东亚在经济发展方面取得的成就 离不开政府无处不在的、对微观层面的干预；并且，如果不只是单一使用促进宏观经济稳定 的政策，而结合鼓励人力资本投资等方面的支持性政策使用，经济增长速度会进一步得以提 高，产业政策就成为推动经济发展的灵丹妙药 (Amsden，1989；Lall，1997)。 2. 政府直接干预型产业政策倡导者的理论依据 上世纪 80 代初，以传统发展经济学中的工业化理论为基础的产业政策理论面临严峻的 挑战和质疑，政府干预型产业政策的支持者又提出了新的理论基础，最具代表性的是战略性 贸易政策理论和“市场失灵”理论。 （1）战略性贸易政策理论 Brander and Spencer 是战略性贸易理论的始作俑者，他们在两篇颇有影响力的论文 (1983，1985)证明，当某产业部门存在规模经济和不完全竞争时，出口补贴、进口限制、投 资或研发补贴等产业政策可以起到保护本国企业抢先进入某些特定产业部门以及打击别国 竞争对手的作用。外部经济效应是战略性贸易政策的又一理论基础，Krugman（1997）引例 说明规模经济、“干中学”以及研发中的外部性在现代产业竞争中的重要性。Lausseletal. （1988）发现，对战略性产业或部门的支持，即使没有得到静态分配效率理论的支持，但从 动态的角度来看则是正确的，因为这些产业对于国家的经济增长、创新能力和竞争能力都很 重要。Foray et al.(1999）也持有相同的观点，他们强调对于战略技术产业或部门给予公共 支持的影响，必须从动态角度而不是从静态角度来考察，因为战略产业要求长期的积累效应 和递增的规模收益。对于一个具有强烈学习效应的产业，保护国内市场将具有一种乘数效应， 进入该市场的特权可以确保国内企业的学习曲线进一步下移，产生动态的规模经济效益。战 略性贸易理论为政府实施产业政策提供了理论依据，但显而易见的是，战略性贸易理论显然 并没有为中国式直接干预和管制（国内微观经济）市场的产业政策提供直接理论依据①。 （2）“市场失灵”相关理论 “市场失灵”及其相关理论是政府直接干预型产业政策最为重要的理论基础。以新古典 经济学中一般均衡理论，以及与此理想状态对比不吻合的状态评判为“市场失灵”，即在市 场经济条件下，由于外部性、市场势力、信息不完备和公共物品等而不能通过自由竞争实现 资源的优化配置，在此情况下，政府以产业政策作为工具干预市场以起到纠正市场低效率的 作用。Stiglitz（1993）等人还进一步指出，由于市场失灵（如信息不对称，不完全竞争， 外部性等）在金融市场的存在比其他市场更为广泛，金融市场不良运行的责任在于政府管制 不当，而政府对金融市场的合理干预，不仅可以促进金融市场更有序运转，而且可以提供稳 定的宏观经济环境，实现整体经济绩效的提高。对于金融市场及产业发展而言，政府干预是 必要的，重点在于如何制定适当的干预目标以及干预工具的合理有效利用。 现代产业政策理论拓展了传统“市场失灵”理论，认为一般意义上存在两种类型的市场 失灵：“协调失灵”和“信息外溢”，正是由于存在这两种市场失灵，市场才无法对资源进 行有效的配置，才产生政府运用产业政策的需要。（Hausman and Rodrik，2003）。Pack and Westphal(1986)认为工业化进程中在促进投资方面存在广泛的金钱外部性，需要在投资者之 间进行明确的协调以实现产出最优。Okuno-Fujiwara(1988)探讨了基于外部性存在所蕴含的 政策意义，认为政府可以通过提供信息交流以协调具有外部性的相关部门，而外部性和协调 失灵的广泛存在意味着政府在工业化过程中进行大量干预的必要性。Rodrik（1996）沿着 Okuno-Fujiwara 的逻辑，建立相应模型说明（上下游）企业之间存在投资互补性时，即当 一家企业投资收益取决于其它投资者是否投资时，可能会出现协调失灵情况，在理论上政府 可以通过执行产业政策引导市场主体采取某一行为，甚至代替市场直接执行某种投资。但是， Rodrik 同时指出，政府在解决协调失败而进行干预时必须持谨慎的态度，因为通过政府干 预解决协调失败“是一个冒险的策略判断”。 在现代产业政策理论看来，信息外溢是导致市场失灵的另一重要原因。Hausman and Rodrik (2003)特别强调了自发发现（self-discovery）过程中的知识外溢，即企业在搜寻 生产某种新产品的成本结构过程中会出现知识外溢，当企业发现盈利机会并实现盈利时，将 会被其它的进入者模仿，当进行尝试的企业发现不盈利时，该企业必须承担所有的搜寻成本。 正因如此，进行创新企业的收益将低于社会收益，市场为进行“自发发现”的创新活动提供 的激励不足。其政策含义是政府应当补贴创新者，使其收入与社会收入相吻合。科技研发中 存在的正外部性是一种典型的信息外溢，一直是各国对科研活动实施支持政策的重要原因。 近年来，随着科技在现代经济发展中所起的作用越来越重要，发达国家更加重视采用功能性 ① 战略性贸易理论为实施贸易保护、税收减免、出口补贴等保护和促进幼稚产业和战略产业发展的政 策提供了理论依据，但是并没有为中国以广泛干预国内经济主体微观经济行为特征的产业政策提供理论依 据。 产业政策促进科学技术的研究和开发。Pack and Saggi（2001）指出政府应主要通过对企业在 进行创造新知识、发现更好的生产技术方面给予补贴，给予企业更多时间和机会以发现新想 法和新知识或新技术的社会价值，并通过观察市场中新技术是否可被有价值的利用，从而实 现面对不确定性环境时对知识和技术的使用进行自觉的纠错过程。 三、政府直接干预型产业政策及其相关理论面临的质疑与挑战 长期以来，干预市场与替代市场类型的产业政策模式，其理论依据和实施效果都面临强 烈的质疑。 1.政策实施效果面临的质疑 （1）干预市场型产业政策无效论。针对产业政策效果的实证研究和理论分析中，有大 量研究表明东亚的产业政策并不是东亚产业发展的主要原因。Ito（1994）指出，东亚经济 的发展归功于实行的开放措施和出口推动策略。倘若没有政府的选择性干预，日韩两国的经 济也许发展的更快。在宏观经济稳定、汇率稳定、高储蓄和高投资等条件下，政府对微观经 济进行干预有损于经济发展(Trezise，1983；Wolf，2007)。Krugman（1997）则认为，东亚 经济发展的主要原因在于政府积极推动人力资本投资和提升，而并非亚洲政府在提升特定产 业和技术方面的做法；事实上，亚洲政府根本不知道自己在做什么。Heo and Kim（2000）同 样质疑东亚直接干预市场的政策模式，虽然他们承认东亚政府发展人力资源、推动开放和支 持出口促进了经济发展，但是他们进一步指出政府通过实施产业政策以试图达到对挑选的特 点产业进行扶植，不仅没有成功而且毫无价值，其实证研究还表明日本、韩国等被扶植产业 TFP，与政府干预之前的情况相比，并没有出现明显变化。今井贤一（1988）认为，对于日 本而言，产业的发展虽然处于政府的压力之下，但基本上是遵循市场机制才得以发展的。产 业政策只是从侧面支援了以市场机制为基础的充满活力的经济发展（植草益，1984）。 “外国 对日本产业政策的实际状况和效果普遍存在着评价偏高的倾向”（小宫隆太郎等，1988）。 （2）日本并没有实施所谓积极干预市场的产业政策。对于干预市场型产业政策的支持 者而言，“产业政策有效发挥作用，对战后日本经济的高速发展做出巨大贡献”是最为重要 的事实依据。然而，这个所谓的事实依据可能在历史上根本就不曾发生过。三轮芳郎(2002) 在其著作《日本产业政策论的误解》中，对于“产业政策有效发挥作用，对战后日本经济的 高速发展做出巨大贡献”的观念及其事实依据，进行详细的解析和检验，认为这个观念是没 有根据并与事实不符的错误说法。三轮芳郎对于经济政策史翔实的研究表明，通产省并没有 对民间经济主体实施有效并具有重大影响力的政策手段；日本政府对于实施直接干预市场的 政策抱着极其谨慎的态度；被冠以各种名号的“产业政策”，在几乎所有情况下不仅缺乏明 确具体的“政策目标”，并且缺少可供实施的政策手段；日本并没有实施并称之为“产业政 策”的干预主义政策，而是通过自由经济市场，实现了战后经济的高速增长。三轮芳郎进一 步指出，在某种意义上来说，日本的“产业政策”并不是失败了，而是从未被真正实施过。 （3）直接干预市场型的产业政策导致不良效果。一些研究甚至表明，干预市场型的产 业政策不但不是推动产业发展的主要原因，还导致不良的政策的后果。伊藤元重（1984）认 为至少从学术界的立场来看，对产业政策存在的意义似乎持否定性的看法比较多。如小宫隆 太郎对日本产业政策的看法，认为“日本在各个时期并未提出明确的理论依据或指导思想， 而只是在议会制民主主义原则的政治压力下，有目的的推行了一系列内容庞杂的中小企业政 策”。Beason and Weinstein（1996）通过严谨、全面的计量研究指出，日本的产业政策对于 日本各主要工业部门生产率并没有显著的影响，对电气、通用机械以及交通运输机械等行业 而言，产业政策对生产率还产生了负面的影响。竹内高宏(2002) 在《产业政策论的误解》 一书中，对日本在国际上成功的 20 种产业和失败的 7 种产业进行了详细比较后，也认为日 本成功的产业大多没有产业政策的支持，而失败的产业恰恰是产业政策管束过多、特别是限 制竞争较多的部门。 2．中国产业政策的实施效果同样面临严重的质疑 中国产业政策的实施效果同样令人质疑。江小涓（1999）指出中国实施政府干预型产业 政策的效果多不理想，许多行业高速发展的过程，就是不断突破有关部门预测、脱离其规划、 摆脱其干预的过程，如果政府的干预大部分得以实现，这些行业的发展就会被进一步延迟。 李平、简泽和江飞涛（2012）采用企业微观数据表明，直接干预市场与限制竞争的产业政策 使得钢铁、汽车、石化、船舶等重要行业优胜劣汰机制难以发挥作用，并严重阻碍这些行业 效率的进一步提高。江飞涛等人（2007）、刘世锦(2008)、焦国华等人（2007）、江飞涛 （2008）、李平等人（2010） 、曹建海和江飞涛（2010）等人亦指出中国干预型的产业政策效 果并不理想，并导致了不良的政策效应，并各自提出了相应的理论依据和经验研究依据。对 于中国产业政策实施效果的质疑，可以总结为以下几点： （1）采取广泛干预微观经济的产业政策，带来较为严重寻租和腐败行为，加剧收入分 配的不平衡，并降低整体经济体系的活力。对微观经济的广泛干预，极大地扩大了行政力量 配置资源的能力和手段，强化了中国寻租活动的制度基础，寻租规模亦不断扩大，腐败现象 更加严重。规模巨大的租金总量显著加剧了中国社会的贫富差距，大量租金的存在还扭曲了 企业的行为，诱导企业经营者将更多的精力配置于寻租活动，相应的减少了适应市场、降低 成本、提高产品质量、开发新产品等方面的努力，进而降低了整体经济体系的微观活力。 （2）中国在汽车、钢铁、石化等重要行业实施严格的投资审批、核准政策及市场准入 政策，具有限制竞争、扶大限小的特征，对行业效率的提升产生了显著的负面影响。采用工 业企业微观数据的实证研究表明，这些政策使得汽车、石化、钢铁、船舶等行业中优胜劣汰 机制严重受阻，不利于行业效率的改进，这表现在以下三个方面：①在位大企业由于受政策 扶持且缺乏竞争压力，生产效率偏低且改进缓慢，但市场份额却不断扩大；②一些具有较高 生产效率且效率改进速度较快的中小企业或新进入企业，但受政策限制却难以进一步成长和 扩大市场份额；③由于市场竞争受限，一些低效率的企业长期存活在市场中，不能被淘汰出 市场。还需要指出的是，不必要的投资审批和核准（除生态环境保护之外）还阻碍了企业对 市场需求增长和结构变动做出迅速反应，给企业经营以及产品结构调整带来困难，也带来设 租、寻租等一系列问题，进一步降低行业整体效率。 （3）目录指导成为政策部门以自身的判断和选择来代替市场机制的工具，导致不良政 策效果。目录指导实质上是政策部门从各个行业中挑选出需要重点发展的先进技术、工艺和 产品进行扶植，并挑选出落后的技术、工艺和产品进行限制和淘汰，需要政策部门对上百个 细分行业中众多技术、工艺和产品的前景、经济性与市场能够进行准确的判断和预测，而这 是一项政策部门根本不可能完成的工作。目录指导政策制定和实施中往往超越我国经济发展 阶段而片面追求发展高新技术产品和工艺，同时把本来具有市场需求的产能看作落后产业并 加以淘汰。例如，近年来多晶硅、风电设备制造业的产能过剩问题，钢铁行业部分高端产品 设备能力过剩问题；以及前些年由于限制线材、螺纹钢产能等低端产品的政策，导致建筑钢 材市场供应相对短缺。目录指导应重在指导，即为企业提供关于未来市场和产业发展趋势的 重要信息，应对企业加以引导而不应具有强制力。 （4）片面强调市场集中度、企业规模，导致大量低效率重组行为。中国在重要行业实 施的产业组织政策及促进兼并重组政策，均将提高市场集中度和打造大规模企业作为最为重 要的政策目的，从政策诸多方面扶持大企业并限制小企业。这种政策模式导致大量地方政府 主导它非市场导向的兼并重组，这些重组大多效率较低。这种政策模式将市场结构与市场绩 效简单对应，忽略了市场竞争过程作为一个筛选机制和发现过程，让具备效率优势的企业能 够生存和发展，市场份额总从缺乏效率的企业转移到更具效率的企业，脱离开这一过程，去 强调集中度、企业规模的效率是毫无意义的。对于兼并重组政策而言，应淡化集中度和企业 规模目标。其最为重要的意义应在于通过构筑有利于兼并重组的制度和市场环境，改善和强 化市场的优胜劣汰机制，提高市场的整体效率，为产业的转型升级提供良好的市场环境。试 图通过政府主导或者推动的兼并重组来实现产业转型升级的目标，实则是是拔苗助长。 （5）以干预微观经济的方式治理产能过剩存在根本缺陷，并会带来不良政策效应。长 期以来，我国政策部门干预微观经济的方式治理产能过剩，但这种政策模式的成功需要政策 部门能对未来市场做出准确的预测和判断，而这一点恰恰是最让人质疑的。从 20 世纪 90 年 代以来许多政策文件中对钢铁工业产品市场的预测来看，均与实际情况存在巨大差异，如果 这些政策中的控制目标实现，那么将会出现严重的供不应求。现阶段，我国的产能过剩问题 主要是体制扭曲下地区补贴性竞争的产物，干预微观经济的政策模式，不但不能从根本上治 理产能过剩，反而会导致市场协调困难、市场波动加剧等不良的政策效应。 （6）发展战略性新兴产业政策实施中，过于注重补贴生产企业，导致部分新兴产业过 度投资，并频繁遭遇国外反补贴调查和制裁。近年来，战略性新兴产业是政策扶持的重点， 对于新兴产业企业的财政支持和税收优惠则是重中之重，地方政府更是采取低价供地、直接 提供财政补贴等方式大力推动战略性新兴产业发展。然而，这种过于注重补贴生产企业的措 施，直接导致多晶硅、风电设备等新兴行业出现比较严重的产能过剩，并导致太阳能电池板、 风电设备等产品相继在欧、美市场遭遇“双反”调查。更为重要的是，对于生产企业和生产 环节提供大量补贴还会诱发企业的寻租行为，而不是把更多的投入放在研究开发和技术工艺 的改造升级上，这也会使得新兴行业中企业在国际竞争中更依赖以政府补贴和低污染排放标 准所带来的所谓低成本竞争力。 3. 政府直接干预型产业政策相关理论面临的质疑 从反对政府直接干预型产业政策的研究来看，政府直接干预型产业政策在理论上存在以 下三个方面的主要问题： （1）产业政策中存在的最优选择问题。Klimenko（2004）和Lall（2001）质疑政府是 否有能力挑选出最应该发展的产业。Klimenko指出，政府作为面临严重信息约束的政策制定 者，选择的最优产业（最应该发展的产业）往往是并不具有比较优势的部门，并可能最终放 弃具有“真正”的比较优势并最应该发展的产业。Lall认为由于知识并非如新古典理论所说 的纯机械式的信息传播方式，而是以大量的默会知识存在，并具有集体性、累积性和路径依 赖等特性，政府将面临严重的信息制约而难以选择真正应该发展的产业。政府的政策重点不 应该是在挑选目标产业，而应与民间社会和私营部门彼此协作，培育有助于“创造赢家”的 市场环境。而实施产品、技术和工艺的选择的产业政策，需要关于生产成本、消费者偏好、 开发新产品及实现技术创新的完全知识，而这些知识只能依靠市场过程的展开而逐渐显示和 暴露出来，在市场过程产生这些信息之前获取它是无法实现的（Lavoie，1985）；并且这些 知识具有的主观性、私人性和分散性、默识的和与特定时空有益的，是无法进行汇总的知识 （哈耶克，2003），实际上政府无法选择应该发展和不应发展的产业、应该开发或者不应该 开发的技术，这些只能在市场竞争过程去完成（江小涓，1996）。 （2）政府信息不完全和有限理性问题。关于产业政策的研究中，对于政府完全信息和 完全理性前提的反对最为强烈。Krueger（1974）认为政府要实现对经济的有效干预，必须 具备相应的条件，诸如以公民最大化利益作为政府的目标函数、充分信息的掌握、政策实施 的无成本等，但是很显然，现代经济的复杂性导致信息广泛散布，而信息的质量相对于信息 的数量而言，更超出了不必对经济决策负责的政府官员能有效处理的范围。因而，产业政策 的有效性难以得到保证，并且往往沦为政府寻租的工具。Krueger and Tuncer（1982）进一 步指出政府干预发展暗含的假定“将公民的最大化利益纳入其目标函数、决策者具备充分信 息、无需成本就可提出和实施政策”是不现实的，政府干预应主要集中在自己具有比较优势 的领域，即公共品领域。 在实际的经济运行中，政府作为市场参与者，受有限信息和有限理性的约束，并非旨在 解决问题的完全中立的机构，而是具有特定利益和动因的内在参与者，产业政策制定过程中 存在诸如标准确定困难、政府设租偏好、政策实施手段困难及其政策实施效果难以判断等困 难（江小涓，1996；青木昌彦，1998）。具体而言：现实经济中，由于受有限信息与有效理 性的制约，政府推行产业政策的能力受到限制；政府受自身动因的驱使而进行干预，诱发政 府自身和企业的不当行为，如设租和寻租行为；政府失灵同样广泛存在，市场低效率的存在 并不意味着对政府干预的必然需要。许多时候，正是政府对产业活动的不当干预，损害了市 场机制作用的正常发挥，从而导致了所谓的市场失灵。Klinger and Lederman（2004）提供 了系统性证据，指出自我发现过程的受限程度与自由进入壁垒的存在呈正相关，政府对自我 发现过程的限制以及对自由进入的限制会导致会加重所谓的市场失灵。 对于政府信息不完全问题，更深入的阐述主要是基于奥地利学派的思想。在新奥地利学 派经济学看来，在制定选择性(干预市场型)产业政策的过程中，需要关于生产成本、消费者 偏好、开发新产品及实现技术创新的完全知识，而这些知识只能依靠市场过程的展开而逐渐 显示和暴露出来，这些信息的产生只有通过市场过程才能够实现（Lavoie，1985）。不仅如 此，信息自身的默识性和不确定知识的黏性（sticky knowledge）与特定的语境高度相关(哈 耶克，2003)，这些缄默知识和黏性知识的存在也导致知识传播的局域性和知识收集的艰巨 性，政策制定部门也不可能依据这些知识进行正确的计算和预测。同时，政府不可能具有比 企业更高的主动性实现信息的收集、加工和筛选。在政府和其他经济参与者共同面临激励和 信息约束，而在政府不能忽略成本和自身利益的情况下对预期活动的协调，试图矫正市场失 灵的目标往往难以达到；尤其是和企业同样面临技术前景和市场机会存在不确定性的情况下， 反而可能导致政府对特定产业的干预或者不起任何作用或者更为糟糕，如抑制企业家精神而 导致市场低效率和市场活力的缺失等。 （3）战略性贸易政策理论面临的质疑。张鹏飞和徐朝阳（2007）详细总结了质疑战略 性贸易政策理论的主要观点：①规模经济和不完全竞争是新干预主义的理论基础，但不少实 证研究表明这个理论基础并不成立（Hobbs，1991；Beason and Weinstein，1996）；②操作 上的困难。战略性贸易政策理论中给出的博弈模型，都假设政府完全知道所有的市场信息以 及企业的博弈模式，实际上政府是不可能做到这一点的，严重信息制约条件下，政府采取战 略性贸易政策可能导致相反的效果①；③寻租问题。战略性贸易政策可能导致保护过度和国 内市场垄断，并可能成为利益集团寻租工具，减少全体国民的福利；④战略性贸易政策对某 个特定产业提供保护和补贴，会增加其它产业部门的成本，这些部门的损失很可能超过扶持 特定部门带来的收益；②⑤实证方面存在的两难困境，东亚国家实施的产业政策与拉美国家 并无本质区别，如果战略性贸易政策能够解释东亚经济的成功，又如何解释拉美经济的不成 功。需要特别指出的是，在 WTO 关于补贴和 TPIPs 协议的规则下，战略性贸易政策的主要政 策工具（限制进口、出口补贴、非国民待遇等）已难以继续实施。还有一点需要进一步指出 的是,如果一国实施的战略性贸易政策引发其它国家同类政策的实施,那么这种政策所能起 到作用将极为有限,并可能导致本国福利上的损失（Helpman and Krugman，1989）。 4．混淆不同类型的产业政策导致不适当的政策讨论 另一个值得关注的问题是，必须明确“产业政策”是一个可容纳多种不同性质行为的弹 性词，加强政府干预与强化市场机制都可以是产业政策选择的模式。由于对产业政策具体含 义的理解和阐释不同，当人们对推行产业政策表示赞同或提出异议时，并不能确切地知道他 们赞同和反对由哪类手段构成的产业政策（江小涓，1996）。因而，在产业政策研究中，必 须更为详细地说明不同的研究者或理论是支持或反对的是哪一类政策，研究者也必须明确自 己要支持或反对的是哪一类产业政策，不加区分可能导致不适当的政策讨论，甚至可能将支 持强化市场型产业政策的理论依据作为支持加强政府干预性产业政策的理论依据。 需要进一步指出的是，国内一些支持替代市场与直接干预市场型产业政策的学者或部门， 试图从支持产业政策的研究新进展中（特别是 Lall、Rodrik 的研究）寻求依据。然而，Lall （2001）和 Rodrik（1996，2004，2008）研究并不支持这类政策，他们认为市场失灵(或协 调失灵)广泛存在，同时也承认存在政府失灵与政府面临严重的信息制约；他们认为政府应 当在经济和产业发展中起重要作用，但是他们不赞成替代市场与直接干预市场的产业政策模 式，强调政府应当加强与企业的信息交流和策略合作，共同解决发展中遇到的协调障碍，他 们所赞同的政策模式更为接近市场增进论中倡导的模式。以 Lall 和 Rodrik 的研究作为替代 市场与干预市场型产业政策的依据，客观上混淆不同政策模式的巨大差异。 五、奥地利学派视角中的市场机制与“市场失灵” ① Eaton & Grossman （1986）指出 Brander & Spencer 的模型中的双方如果不是按采取古诺竞争的方式， 而是采取伯川德竞争模式，那么出口补贴有可能起到完全相反的作用。 ① Baldwin（1992）计算巴西政府补贴 EMB-120 运输机出口的社会福利得失，发现社会总福利存在净损 失。 “市场失灵”及其相关理论是现代产业政策理论的重要组成部分。随着新古典经济学 逐渐成为中国经济学的主流以及教科书中的主要内容，新古典经济学中一般均衡理论及由此 派生的“市场失灵”，成为中国产业政策的主要理论基础。从质疑产业政策的主要理论探讨 来看，对于政府完全信息和完全理性前提的反对最为强烈，认为：即便在理论上存在“市场 失灵”与产业政策作用的空间，但是在现实中由于政府并不拥有所需的完美信息，不可能制 定和实施正确的政策干预，产业政策同时还会带来严重的腐败和寻租问题。这些探讨对于深 入认识和反思产业政策无疑是至关重要的。这些研究多在新古典理论的框架下集中于政府失 灵的理论分析，对于“市场失灵”及其相应理论较少予以正面回应，这并不意味着“市场失 灵”及其理论不存在理论上的缺陷。实际上，新古典理论对于市场机制的简单理解，使得 “市场失灵”被赋予了不适当的理论意义和政策含义。奥地利学派在基于对市场机制与市场 过程深入解析的基础上，对于“市场失灵”及相关理论提出了强有力的质疑和批判，这在很 大程度上动摇了现代产业政策理论的根本。然而，这些质疑和批判在很大程度上为产业政策 的研究者（尤其是中国的产业政策研究者）所忽略。王廷惠（2005）在其著作中，详细阐述 和总结了奥地利经济学派市场过程理论及其对“市场失灵”理论的批判，这一重要的著作并 没有引起中国的产业政策研究者应有的重视。本文仅简要阐述奥地利学派市场过程学派质疑 与批判市场失灵理论的主要观点①。 1．奥地利学派的市场观与竞争观 在奥地利学派基于时间、知识和人类行为的认识，将市场理解为动态的争胜竞争过程与 探索、发现的过程。市场过程是一个传播和利用知识的强有力机制，鼓励个人寻找机会和通 过交易利用机会以增加生产和消费的潜在边界和集合。市场竞争真正的价值在于发现知识与 有效地利用分散知识，更有效的实现市场机会。市场过程是一个企业家争胜竞争的过程，同 时还是具有真实时间纬度的发现知识的过程， 发现的机制和程序就是企业家的争胜竞争过程。 敏感机灵的企业家，受到利润的诱惑，总是在寻找新的市场机会，开拓新的要素组合方式， 提供新的产品和服务，不断发现并尝试新的企业组织形式和内部管理方式以及合适的企业规 模。随着真实时间的展开，风险和不确实性必然伴随着行动主体发现知识的争胜竞争过程。 竞争者无法完全准确地预测其行为结果，正是这种无知状态带来的潜在的市场机会激励着他 们去发现、尝试和试验。对生产者和消费者而言，竞争过程的发现和探索性质，均为一个获 取和扩展信息与知识的学习过程（王廷惠，2007）。 2．新古典帕累托最优状态不能作为评判现实市场效率的标准 在奥地利学派认为，不能以一般均衡理论的非现实条件为参照判断真实世界中市场运行 效率，也不能以一般均衡理论的静态效率标准来衡量动态市场的效率。依据新古典一般均衡 模型的理想状态去评判现实中的市场效率，现实市场与帕累托最优状态时的假设条件差异越 大，现实市场越是被认为缺乏效率，政府干预的空间越大。真实世界里的市场不可能满足帕 累托最优时的假设条件，新古典理论的这种效率评判标准，内在隐含了这样的价值判断，政 府介入和干预是更为有效的制度安排。实际上，现实市场对理想市场的偏离，只能说明真实 市场运行方式不同于理想模型中的虚幻描述，并不能证明现实市场缺乏效率，也不能证明政 府施加干预和管制后的市场会具有更高的效率。 在新古典一般均衡理论中，只要满足严格的假设条件，借助瓦尔拉斯拍卖人，就能实现 帕累托最优。市场被抽象为瓦尔拉斯拍卖人，市场机制被描述为完全信息下制定和调节价格 以实现均衡的机械运动，把完全信息条件下实现社会资源的最优配置当作市场的功能。新古 典经济学，通过过分严格和极其非现实的假设，将市场经济运行理解为机械和没有真实时间 的运动，忽略了最为重要的知识问题。而在奥地利学派看来，经济问题不是完全知识假设下 的资源配置问题，而是知识发现与利用问题（Hayek，1945）。市场机制和市场过程的功能在 于发现知识，对具有分散知识的私人行动加以协调，以有效利用分散知识、解决知识问题， 通过使得市场参与者充分利用互惠交换机会进而实现动态效率。新古典经济学框架下的市场 ①详细阐述请参看王廷惠《微观规制理论研究——基于对正统理论的批判和将市场作为一个过程的理 解》一书的第三章“‘市场失败’现象的误解与‘市场失败’的不可能性”。 失灵理论，低估了市场过程的发现和扩散知识之过程机制的力量，没有看到市场的动态效率 性。新古典理论过分关注于起点和终点的静态分析，专注于静态的配置效率。而现实竞争过 程必定是一个动态过程，争胜竞争动态过程才能实现动态效率。在熊彼特（1999）看来，新 古典的一般均衡模型及其帕累托最优状态，本质是静态的、反市场与反竞争的，与经济进步 与经济增长不相容，没有资格成为理想效率的标准。新古典意义上的各种典型“市场失灵”， 不过是建立在理想世界基础上，运用不合适标准加以衡量得出的粗率而又简单的结论（王廷 惠，2005） 。 松山公纪（1998）在很大程度上受了奥地利学派市场理论的影响，认为协调失灵的逻辑 并不能证明干预主义的合理性，市场机制在协调方面的失灵并不意味着不意味着政府应当干 预。原因在于对于市场协调失灵的判断是依据不可达到的理想标准；不管运用何种协调机制， 协调失灵都普遍存在。松山进一步指出，试图说明市场协调失灵的理论模型都只是简单抽象， 都假设存在完美信息，而现实世界面临的协调问题是非常复杂的，经济主体都只具有局部知 识，这种建模方式对提高一个经济学家的技能有所裨益，但是把这种模型作为真实世界的完 整描述，以及判断现实的标准和考虑政策的依据，就会产生误导。 3．“市场失灵”理论是对真实世界市场经济运行的曲解和误读 在奥地利学派市场过程理论看来，一般均衡框架下的市场失灵相关理论没有真正认识到 市场与市场过程的性质和价值，是对真实世界市场经济运行的曲解和误读（王廷惠，2005）。 在市场过程理论看来，受到真实时间内生的无知问题困扰，市场主体必然会犯错，必然会出 现个人之间计划的不协调，“市场失灵”往往是伴随着市场过程的必然现象，是市场作为一 个不断试错和复杂的争胜竞争过程的必然形式。市场的真正价值在于发现知识并有效利用分 散知识，市场能够激励参与主体发现仍然没有被注意到的互惠交换机会，市场中的错误决策 会不断的产生新的利润机会，并倾向于为机敏的企业家发现和利用。正是争胜竞争性企业家 的发现过程，使得市场能够有效运行，并推动经济的长期增长。新古典意义上的“市场失灵” 现象，实际上正好是市场有效运作和发挥效率的具体机制与形式。所谓的“市场失灵”是动 态与真实市场过程中的常态，市场内生的各种看似无效率甚至浪费性的结果并非真正的“市 场失灵”，而是激励发现新知识的真实市场行动的动力和源泉。所谓市场不完善或“市场失 灵”现象，更像是市场实现其真正功能的优势（Kirzner，2000）。在奥地利学派认为，经济 学的基本问题是分散在个人之间的知识如何得以协调的问题，而争胜竞争的市场过程，是迄 今为止人类发现和分散知识最有效的机制（王廷惠，2005） 。 更进一步的，Kirzner（2000）则认为市场局限并非任何“市场失灵”现象，而是缺乏 市场存在的制定前提，市场在发挥克服知识问题方面的功能从未失败过，“市场失败”理论 所隐含的市场自身缺陷，实际上是想象的和荒谬的。所谓“市场局限” ，并非任何形式的“市 场失灵”，并非市场本身存在局限与不足，其实质是市场赖以存在的制度前提的失败。缺乏 市场之外的制度，争胜竞争市场过程就无法出现。市场真正的局限在于外部局限，制度失灵 是比“市场失灵”更适合的概念（王廷惠，2005）。 在奥地利学派看来，外部性是内生于市场过程的必然现象。负外部性的本质在于缺乏内 部性的框架，在于制度基础出现失败，不是市场过程无法发现和利用分散知识以解决外部不 经济问题，并非市场过程分析中的“市场失灵” 。正外部性不过是市场过程无意的、额外的 结果，一部分正外部性体现了个人效率和社会效率一致，并非“市场失灵”的具体表现。而 动态的（正）外部性就是市场过程发现知识、扩散知识与创新知识的精练表达。实际上，新 古典意义上的外部性及其导致的“市场失灵” ，主要原因在于权利界定不当，使得外部性内 部化的成本过高，合适的产权结构能够实现外部性的内部化。外部性及其导致的“市场失灵” 应该被理解为权利初始界定出现了错误。对于市场而言，它会产生足够的激励，在给定的初 始权利结构下，使得机敏的市场参与者自发形成各种组织来改变权利的相对边界，以实现外 部性腇部化，从而达到互惠合作的目的，市场自身并不存在所谓失灵（王廷惠，2005） 。而 信息不完全与信息不对称是真实世界市场经济中的常态，并不会导致所谓的“市场失灵”。 一方面，有些时候信息不完全和信息不对称问题并不对市场过程中的交易形成实质性障碍。 另一方面正是必须经由市场过程的展开，信息才能不断被发现、扩散并且在交易各方实现动 态的相对均衡。市场过程本身就是信息和知识扩散过程，市场过程自身能够内生出各种缓解 和克服信息问题的解决办法。市场过程中的信息问题非但不会阻碍市场发挥其功能，反而正 是市场过程得以展开的动力和源泉，是知识分工前提下解决协调问题的市场秩序得以出现的 前提（王廷惠，2005）。 奥地利学派的学者同时还对新古典框架下“信息外溢”与市场失灵提出了强烈的质疑和 批判。在奥地利学派的学者看来，市场信息或知识总是主观的，并且不可能是给定的，因为 它们是企业家意识到利润机会时不断被创造生产出来的。企业家从不断变化的价格束中，注 意到以前未被人注意到的调整和失调。企业家信息不能根据成本和收益进行配置，因为在企 业家发现信息之前，没有人知道它的价值。只要企业家才能的自由发挥没有受到禁止和阻碍， 那么市场中创造或生产出来的信息就不能被认为是“生产不足的” 。根本就不存在这样的标 准，使我们能够确定市场创造和使用的信息量少于所谓的“最优信息量” （赫苏斯·韦尔 塔·德索托，2010）。 六、产业政策理论的市场增进观点 对于产业政策另一种看法，没有延续市场失灵的逻辑，而是从促进竞争、增进市场机制 中信息交换的作用和激励企业家精神方面进行考虑。例如，Little（1982）就把日韩经济的 成功用市场导向的观点予以解读， 认为这两个国家在经历了最初进口替代型的产业政策之后， 就转向自由贸易政策，增加市场竞争以推动生产率的提高。Pack（2000）并没有直接否定产 业政策的效应，而对支持产业政策的观点“选择性的政府干预，如果得以妥善实施，就能够 为经济增长提供有力的支撑”提出质疑。通过对相关部门 TFP 增长率的分析，认为正是由于 具有卓越政治能力的日本和韩国采取的政策促进了企业间的竞争，实现了生产率的提高，扩 大了产品出口，带来经济迅猛增长，从而把产业政策的作用转向促进竞争、提高生产率方面。 小宫隆太郎（1988）对选择性产业政策带来的经济效果没有给予积极评价，但认为日本的产 业政策体系在促进信息交换方面起到了积极的作用①。新野幸次郎(1988）认为日本的产业 政策效果难以评价，但是要避免过早得出关于产业政策有效性的结论，而把日本产业高速发 展归因于日本企业家强烈的进取精神和支撑企业家精神的产业组织特色。Rodrik（2004）指 出实施产业政策的正确模式并非是自主性的政府提供税收或者补贴措施，而是旨在实现在私 人部门和政府部门之间的策略性合作，以发现经济调整的障碍以及采取何种类型的协调才能 够予以消除。 青木昌彦等（1998）进一步发展了政府在增进市场机制、协调信息方面的作用，提出市 场增进论（market-enhancing view） ，认为政府与市场在实现资源配置方面并非“非此即彼” 的相互替代关系，作为市场参与者的政府，并非凌驾于经济运行之外、解决市场失灵的中立 机构，在相应的规则设置下，政府为民间机构的信息交流搭建平台，通过提供“相机性租金” 来激励市场参与主体，因而，政府参与实现了市场机制不完善情况下，对市场机制的培育和 促进。在市场增进论看来，民间部门具有信息获取和提供适当激励等方面的比较优势，而政 府则受到有限的信息处理能力的制约，因而在政府、市场与民间部门之间，是“一整套的协 调连贯的机制”，政府的职能在于促进或补充民间部门的协调功能，产业政策的目标定位于 改善民间部门解决协调问题及克服其他市场缺陷的能力。市场增进论强调政府的作用并非实 现对市场机制的替代，而是为了促进民间部门之间的协调。这一观点的逻辑依据在于：民间 部门相对于政府而言，具有自我约束的特点，同时比集权化的政府部门具有对当地信息做出 快速反应的能力，因而政府政策并非“旨在直接引进解决市场失灵的替代机制，而是以增进 民间部门解决市场失灵的能力为目标”（青木昌彦等，1998）。 而对于政府在促进民间部门协调能力方面的协调方式，青木昌彦认为这些协调方式的不 同依赖于不同经济体的制度性特征和经济发展的水平， 发展中国家的市场往往并不是完全的， 用于保证市场有效运作的制度常常是弱的，甚至是缺失的，而民间部门对经济的协调能力有 限，因而政府以政策为手段来增进民间部门在经济发展中的协调功能，实现政府与民间部门 对协调的共同参与，是必要而有效的。青木昌彦进一步指出，政府可以运用各种政策工具如 ①伊藤元重（1988）、三轮芳郎（1988）亦持类似的观点。 相机性租金、金融约束、协商委员会以及延缓市场准入策略，引导民间部门的协调和合作。 从青木昌彦等人的市场增进论来看，发展中国家广泛存在市场协调失灵，但政府不应通 过直接干预市场的政策引入一种解决市场失灵的替代机制，而是应该补充培育民间的协调秩 序，政府政策应以增强民间部门解决市场失灵的能力为目标。然而，青木昌彦等人对于市场 增进政策的阐述却与之矛盾，相机性租金创设、金融约束以及延缓市场准入政策，其实质仍 是试图通过直接干预市场甚至一定程度上扭曲市场来解决市场失灵问题，与一般所认为的产 业政策并没有本质上的不同，在很大程度上仍然是对市场机制的替代。 七、增进与扩展市场——中国产业政策取向调整与理论重构 中国的产业政策具有直接干预市场、替代市场与限制竞争的基本特征，本文前述研究表 明，这类产业政策无论在理论基础还是经验研究方面都面临强烈的质疑，中国实施这类产业 政策的效果多不理想，并带来了许多不良政策效应。对于曾长期处于计划体制指导、目前市 场体系仍不健全的中国，转轨过程中许多看似“市场失灵”的现象，是市场制度缺失和政府 对微观经济管束的结果，实则是“制度局限”与“政府失灵”。试图通过政府对微观经济更 为广泛和细致的管束来治理这种所谓的“市场失灵”只能是南辕北辙，会进一步限制经济主 体分散协调试验的空间，导致“制度局限”或“政府失灵”更加难以得到解决。长期以来， 以新古典经济学“市场失灵”及其相应理论为基础,以干预市场、替代市场为根本导向的中 国产业政策理论体系，自身存在较为严重的理论缺陷，为制定和实施产业政策提供了不适当 的理论基础，并误导了产业政策的基本方向。 由此，中国的产业政策取向应从干预市场与限制竞争调整为增进与扩展市场，即：通过 放松微观管制、逐步建立与完善市场制度体系，拓展市场协调的空间、增强市场的协调功能， 进而促进产业的长期健康发展。这需要我们在充分认识市场机制、市场与政府关系的基础上， 重构以增进与扩展市场为取向的产业政策理论体系。 1．增进与扩展市场:产业政策中政府与市场关系的重新考量 重构产业政策的理论体系，首先要从理论上深入认识市场与政府的关系，理清产业政策 制定和实施过程中政府行为的边界，明确政府可以采取政策手段的集合。在支持政府干预型 产业政策的相应理论中，市场与政府是非此即彼的相互对立与替代的关系，在所谓“市场失 灵”的领域，政府应该直接干预市场与替代市场。然而，市场与政府并非彼此排斥、对立与 相互替代的简单关系，而是复杂互动中的互补关系（王廷惠，2005）。这种互补关系主要体 现在：政府必须提供市场机制有效运转所依赖的基础制度框架，并不断增进与扩展市场。 市场和政府是互补的，国家必须为市场提供合适的制度基础（Chhibber，1997）。世界 银行 1997 年在《变革世界中的政府》中指出，市场与政府是相辅相成的，在为市场建立适 宜的制度基础方面，政府是不可或缺的。绝大多数成功的范例，都是政府和市场形成互补合 作关系与替代竞争关系的结果。 政府需要为现代市场的存在与有效运行提供合适的制度框架。 政府权力是保护个人权利最有效的工具，具有巨大的规模经济。政府提供的制度基础与制度 框架，尤其是产权这样的基础制度，是经济繁荣不可或缺的条件（Keefer and Shirley， 2000）。在发展中国家，政府最为重要的职能就是建立市场经济运行的合适制度基础和制度 框架，并促进市场体系的发育。政府提供的制度框架，包括界定并保护财产权利，保证公正 契约得以执行，维护法律与秩序，提供标准货币，提供负有限责任的公司制度安排，规定破 产程序，保障资本市场的长期稳定及有效运转等等。同时，在整个制度框架中，政府必须受 到约束，以保证国家公权力不被滥用，确保政府不会侵犯公民的财产和权利。政府提供的制 度框架还必须保证和维护市场的开放性。自由和开放性是市场实现其动态效率的基本条件， 是保证企业家发现和利用市场机会最为基础性的前提。培育企业家精神得以转变为现实行动 的自由经济环境，是保证经济持续增长的核心。如果缺乏自由，不允许行动主体具有进入产 业和市场的自由选择权利，就不可能实现真正意义上的经济持续发展（王廷惠，2005）。 政府在增进与扩展市场方面具有关键作用。奥尔森（Olson）创造了一个高度浓缩其长 期增长理论的重要概念——强化市场型政府（market-augmenting government）。一个政府 如果有足够的权力去创造和保护私人权利，并且能够强制执行各种契约，与此同时，它还受 到约束而无法剥夺或侵犯私人权利，那么这个政府就是“强化市场型政府”①。强化市场型 政府的核心是扩展市场机会的集合与范围，扩展市场主体发现与利用潜在机会的选择空间， 最大可能地激发企业家的创业热情并促进经济的持续增长（王廷惠，2005）。一柳良雄和细 谷佑二（2002）亦主张政府在补充与扩展市场方面的重要作用，强调实施市场机能扩张性政 策的必要性。在他们看来，市场是由民间来协调，并由民间协调固定、普及而形成的制度所 补充完善，以及内在地具备通过革新实现其动态性资源配置高效率的力量。政府应发挥“扩 张市场机能”的作用，以最大限度地发挥市场与民间制度相结合而实现动态性资源配置的作 用，促进民间协调更加顺利进行。政府的基础性职能，也应该由新古典框架中的矫正与替代 市场，转变为维护与扩展市场，扩展个体选择的机会集合与市场范围②。政府行为所具有的 动态效率特征，也主要通过改善和扩展市场表现出来（王廷惠，2005）。 从以上论述不难看出，增进与扩展市场型政府理论与市场增进论存在两个重要区别：第 一，市场增进论认为发展中国家市场协调困难，是市场自身存在的缺陷，即是市场失灵；而 增进与扩展市场型政府理论认为，发展中国家市场协调困难是由于市场制度缺失和现行经济 体制的缺陷。第二，从政策上来看，市场增进论仍然试图通过一定程度的干预与扭曲市场来 促进民间主体之间的协调；增进与扩展市场型政府理论则强调，政府必须提供市场赖以有效 运转的制度框架，政府应当不断完善市场体制和拓展市场作用范围，并以此增进市场协调功 能，实现市场的动态的效率。 2．中国现阶段实施以增进与扩展市场为取向的产业政策具有重要意义 发展中国家在转型和发展的过程中，在增进与扩展市场政策方面具有重要作用。发展中 国家在发展初期市场体制很不健全，导致市场在协调与促进经济发展过程中存在较严重的障 碍。早期发展经济学文献多据此认为，发展中国家存在严重的“市场失灵”现象，主张政府 直接干预和替代市场来推进经济发展。接受并实施此类政策建议的发展中国家，初期效果似 乎较为明显，然而随着经济发展过程的推进，整体发展绩效急剧下降，资源配置效率恶化， 并导致极其严重的政府失灵。中国社会经济的持续快速发展，还必须依赖于市场体制的建立 和不断完善。 然而，市场制度的建立与完善只能是一个渐进和演化的过程，相互联系的、互补的制度 通过彼此适应性学习，才能逐渐成为有效的制度框架。在这个过程中，产业政策所具有的高 度弹性使其可以成为推动市场制度演进的重要工具，通过产业政策的制定、实施和调整，发 现与市场自发秩序相一致的制度，并将其作为正式法律确立并扩散。作为推进市场制度演进 工具的产业政策，只能是增进与扩展市场为取向，它必须尊重市场秩序与市场演化过程中的 自发力量，致力于培育和保护市场内部各种自发和内生力量的成长，提供企业家得以充分发 挥的宽松环境，同时最大限度地减少政府行为的随意性。 市场体制不完善以及体制改革受阻，使得市场在推动经济转型与产业结构调整中的基础 性作用和动态效率难以发挥。因而，现阶段转为实施以增进与扩展市场为取向的产业政策， 具有重要现实意义。产业政策作为具有弹性的、解决经济运行低效率的工具，要增强其在推 动市场制度健全和完善方面的作用，为市场机制的有效运行提供基础制度保障。产业政策的 重点应转为维护市场机制，增强市场机能，扩展市场范围，促进市场竞争，以确保市场竞争 不受到政府干预的扭曲，确保市场在公平、开放的环境中透明而有效运行。 3．增进与扩展市场型产业政策的主要内容和基本原则 在市场经济体制中，市场通过其价格机制、发现机制和优胜劣汰的竞争机制，引导和推 动产业结构随着经济的发展不断调整，同时也引导和推动产品和技术不断优化升级。在经济 ① 引自张宇燕为中文版《权利和繁荣》一书所写的导读《强化市场型政府乃经济发展之根本》。 ① 松山公纪（1988）亦指出，民间部门分散的（寻求有效协调方式）协调试验①，是解决协调失灵最为 重要的途径，政府应当扩展民间部门进行协调试验时可选择的机会集合和市场范围。 转轨过程中，市场经济体制还不完善，但这并不意味政策部门对微观经济的直接干预能够代 替市场机制成为产业结构调整与优化升级的主导，而是意味着政府部门必须进一步深化体制 改革，同时实施以增进与扩展市场为基本取向的产业政策，充分发挥市场机制的基础作用， 从根本上推动结构调整和优化升级。 增进与扩展市场型产业政策包含以下重要内容：第一，从产业层面放松并逐渐取消对于 微观经济的广泛干预和管制，扩大经济主体的自由度（尤其是进入、退出市场和自主投资的 自由度），促进市场竞争，并且确保市场开放性；第二，逐步推进体制改革，并建立与完善 相应（市场）制度，以充分发挥市场作用与市场协调的动态效率；第三，制定和实施促进中 介机构健康发展的相应政策与制度，提高市场主体自主协调能力；第四，健全和完善知识产 权制度，加强知识产权的保护，加强技术创新的激励机制；第五，将产业政策的重点由 “生 产者优先”转为维护消费者权益，通过切实维护消费者权益与“顾客驱动机制”，推动市场 健康发展；第六，对从事产业基础科学技术研究的企业进行普遍性支持，鼓励节能减排等绿 色产品消费；第七，改革现有的环境保护体制，保障环境保护相关法规的严格执行，制定实 施长期稳定和严格的环境政策；等等。 制定与实施以增进与扩展市场为基本取向的产业政策，应遵循以下原则：第一，分析特 定领域的市场机制是否能充分发挥作用。如果市场机制能充分发挥作用，则不需制定政策进 行调整。如果市场机制受到阻碍，则应该分析造成市场机制不能有效发挥作用的原因及存在 的具体问题。第二，如果是现有体制和不适当的政府干预阻碍了市场机制的有效作用，那么 产业政策就需要考虑改革现有体制中的缺陷或消除不适当的政府干预。第三，如果不是体制 问题或政府不当干预的问题，则应该考虑市场主体的自主协调是否能解决这一问题，如果能 则不需要政策干预）。第四，如果市场主体的自主协调不能解决问题，政策部门则需要考虑 提供协调机制以促进市场主体选择合适的行动，妥善解决经济运行和产业发展中存在的实际 问题。第五，如果市场主体难以解决问题，政策部门则可以考虑制定相应政策或者构建相应 机制，以补充和完善民间部门的自发协调机制(一柳良雄，细谷佑二，2002）。 八、结论 基于对直接干预市场型产业政策的支持者和反对者各自理论、实证依据的重新解读，从 市场过程理论的视角，在借鉴市场增进论的基础上，尝试重构中国产业政策的理论框架。本 文基于文献研究的结果表明，直接干预市场型产业政策无论其实施效果还是理论依据都面临 强烈质疑。尤其是作为其主要理论依据的“市场失灵”相关理论，是对真实世界市场经济运 行的曲解和误读，不宜作为政府直接干预和管制市场的依据。本文关注的重点在于对于产业 政策作用和功能的重新认识，即产业政策作为具有弹性的、解决经济运行低效率的工具，对 于经济体制存在弊端、市场机制发育不完全及政府长期计划思维的影响严重的中国而言，要 增强其在推动市场制度健全和完善方面的作用，为市场机制的有效运行提供基础制度保障。 对于在中国目前转轨经济的背景下，重新认识市场机制和市场功能，能够促使我们深刻 地认识到不受阻碍的市场竞争过程所推动的经济运行更具有动态效率性，也才能更为深刻地 认识到“直接干预市场、以政策部门选择代替市场机制、限制竞争”是中国式直接干预型产 业政策的根本缺陷，它扰乱了市场的自发调节机制，阻碍了市场过程的有效运行，未来中国 产业政策的取向应转向支撑市场机制逐步完善的制度体系的建设，在放松管制的同时推动经 济体制改革，增进市场机能与扩展市场范围，逐步走向“规则透明、公正执法的法治经济， 竞争性的现代市场经济体制”。 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