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钢铁产业调整振兴规划中期评估 2008 年 4 季度-2009 年 1 季度，受国际金融危机冲击和国内经济增速减缓的影响，中 国钢铁工业面临严峻的经营环境，市场需求急剧萎缩，企业经营状况恶化，出现了比较严重 的全行业亏损。针对这一严峻的形势，2009 年 1 月 14 日，国务院审议并原则上通过了钢铁 产业调整振兴规划,3 月 20 日，《钢铁产业调整和振兴规划》发布。 《钢铁产业调整和振兴规划》提出，力争在 2009 年遏制钢铁产业下滑势头，保持总体 稳定。到 2011 年，钢铁产业粗放发展方式得到明显转变，技术水平、创新能力再上新台阶， 综合竞争力显著提高，支柱产业地位得到巩固和加强，步入良性发展的轨道。并从 6 个方 面提出了比较具体的规划目标：（1）总量恢复到合理水平；（2）淘汰落后产能有新突破； （3）联合重组取得重大进展；（4）技术进步得到较大提升；（5）自主创新能力进一步增 强；（6）节能减排取得明显成效。 在国家经济刺激计划及《钢铁产业调整和振兴规划》的推动下，国内钢铁市场逐渐回 暖，市场需求迅速回升，产量也随着快速恢复，钢材出口企稳回升，企业经营状况逐渐转好， 行业企稳回升的总体趋势更加明朗。同时，应该看到，现阶段钢铁工业的复苏一定程度上是 国家刺激政策作用的结果，钢铁工业在未来的发展中还面临许多不确定因素，加快行业结构 调整的任务十分紧迫。 一、《钢铁产业调整和振兴规划》的落实情况 《钢铁产业调整和振兴规划》制定了 12 项措施，这 12 项措施中多数措施得到了较好 的落实，但也有一些由于缺乏具体可操作的细则，难以落到实处。 1．提高部分钢铁产品退税率落实情况良好。2009 年 6 月 3 日，财政部和国家税务总 局颁布《关于进一步提高部分产品出口退税率的通知》 ，将合金钢异性材等钢材、钢铁结构 体等钢铁产品的出口退税率提高到 9%。退税进度也相对加快，并确保了及时足额退税。 2．实施公平贸易政策已有所作为。钢铁产业调整与振兴规划，在促进实施公平贸易、 为国内钢铁企业创造公平竞争的市场方面已有所作为。商务部宣布，自 2010 年 4 月 11 日起，对原产于美国和俄罗斯的进口取向电工钢征收反倾销税；自 2010 年 6 月 29 日起， 对原产于欧盟的进口碳钢紧固件征收反倾销税。 3．加大技术进步及技术改造投入政策得到了较好的实施。2009 年中央政府安排技术 改造专项资金 200 亿元，主要采取贴息方式支持企业加强技术改造。在钢铁产业方面，将 技改资金集中用于支持对钢铁工业结构调整意义重大的关键项目和企业。 4．完善落后产能退出机制方面取得一定进展。《国务院关于进一步加强淘汰落后产能 工作的通知》以及《国务院办公厅关于进一步加大节能减排力度加快钢铁工业结构调整的若 干意见》的颁布实施，使得完善落后产能退出机制的相应措施得到了相应的细化。 5．完善企业重组政策措施方面取得一定进展。《国务院关于促进企业兼并重组的意见》 的颁布，在较大程度上推动了完善企业重组政策相关措施的落实。在一定程度上理顺了地区 之间财税利益分配关系，税收优惠等一些政策得到了一定程度的落实，企业兼并重组工作部 际协调机制初步建立，工业和信息化部正在研究制定钢铁工业兼并重组的相应指导政策。 6．生产经营规范出台在一定程度上修订了钢铁产业政策。《钢铁产业调整和振兴规划》 中，将调整更新《产业结构调整指导目录》和修订完善《钢铁产业发展政策》作为一项重要 措施，但这两项政策的修订工作扔在研究中，尚未颁布实施。但是，2010 年 6 月 21 日， 《钢铁行业生产经营规范条件》的颁布，在一定程度上修订了钢铁产业政策，从产品质量、 环境保护、能源消耗和资源综合利用、工艺与装备、生产规模、安全、卫生和社会责任等 6 个方面提出了更高的要求，落实了提高吨钢综合能耗、吨钢耗薪水及炼铁、炼钢淘汰落后指 标的具体政策措施。 7．提高建筑工程用钢标准政策措施已基本落实。2008 年，《建筑抗震设计规范出台》； 2010 年 6 月，《轻型结构钢住宅技术规程》发布并于同年 10 月 1 日起实施，2011 年 2 月， 《低层冷弯薄壁型钢房屋建筑技术规程》发布。这 3 项规程（规范）的发布，在很大程度上 提高了建筑工程用钢标准。 8．有保有压的融资政策实施良好，产业协调政策难以落实。有保有压的融资政策得到 了较好实施，重点钢铁骨干企业均未出现资金断链的现象，违法违规建建设和产能落后企业 融资难度显著加大。由于缺乏现实可行的具体措施和抓手，实现钢铁与相关产业协调发展政 策难以落实。 9．其它政策措施的实施情况。支持企业实施“走出去”战略的力度加强，对重点骨干 企业到境外开展资源勘探、开发、技术合作和对外并购的支持力度明显加大。在产业信息披 露制度方面需要进一步加强。金融危机以来，行业协会的桥梁作用和纽带作用明显加强，， 引导企业落实国家产业政策方面，做了大量工作。 二、《钢铁产业调整和振兴规划》的实施效果 《钢铁产业调整和振兴规划》出台和实施，在一定程度上帮助钢铁工业从金融危机的剧 烈冲击下较为迅速的恢复过来，钢铁工业步入平稳增长轨道，在结构调整上也取得比较显著 的成绩，需要在政策上做出适当的调整。 1．钢铁产业较快恢复呈平稳增长态势，经营状况也明显改善 2009 年，2 季度开始，钢铁工业逐渐恢复增长，全年粗钢产量同比增长 13.5%，工业 增加值同比增长 9.9%；2010 年，钢铁工业逐步步入平稳增长轨道，粗钢产量同比增长 9.3%，工业增加值同比增长 11.6%。 从经济效益情况来看，2009 年 5 月份，钢铁行业实现月度扭亏后，6-11 月，6-11 月份 均保持盈利。2010 年，我国钢铁工业 1-11 月利润回升至 1283 亿元，销售利润率小幅回升 至 2.6%。但从利润总额和销售利润率来看，仍未达到危机发生前 2007 年的水平。 在这需要指出的是，《钢铁产业调整和振兴规划》规划中将总量恢复到合理水平的目标 并未实现：即 2009 年产量 4.6 亿吨，2011 年产量 5 亿吨的目标并未实现，2009 年中国粗 钢产量为 5.68 亿吨，2010 年产量已达 6.27 亿吨。 2．淘汰落后产能取得新的突破 《钢铁产业调整和振兴规划》实施以来，《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的 通知》以及《国务院办公厅关于进一步加大节能减排力度加快钢铁工业结构调整的若干意见》 陆续出台，淘汰落后产能工作力度非常大。2009、2010 两年合计已淘汰落后炼铁产能 5637 万吨，已完成 3 年淘汰 7500 万吨落后炼铁产能的三分之二，淘汰落后炼钢产能 2567 万吨， 已提前一年实现淘汰落后炼钢产能 2500 万吨的目标。 3．联合重组加速推进 2009 年，宝钢入主宁波钢铁公司；山东钢铁集团与日照钢铁签署《资产重组与合作协 议》；首钢重组长治钢铁有限公司，山东钢铁集团一体化运营迈出实质性步伐，五矿集团相 继重组长沙矿冶研究院和鲁中矿业集团，鞍钢与攀钢的重组也在积极推进。 2010 年，钢铁工业兼并重组步伐加速推进：沙钢重组无锡锡兴钢铁河北钢铁集团以 19 亿元的价格出售石家庄钢铁 80%的股权；本溪钢铁（集团）有限责任公司与北台钢铁（集 团）合并重组；天津钢管集团、天津钢铁集团、天津天铁冶金集团和天津冶金集团四家国有 钢铁企业共同组建“渤海钢铁集团”；首钢重组通钢集团；鞍钢与攀钢在北京完成正式重组； 河北钢铁集团以商誉、管理、技术咨询服务、购销渠道等资源出资，分别出资河北敬业、唐 山松汀、邢台龙海等 12 家民营钢铁企业签署联合协议，并将其纳入集团总体规划。 随着兼并重组加速推进，集中度也进一步提高。2010 年，前五家钢铁企业粗钢产量占 全国产量的 32.6%，比 2008 年的 28.5%上升了 4.1 个百分点，但依然与 45%的目标值有很 大差距；前十家钢铁企业粗钢产量占全国产量的 48.6%，比 2008 年上升了 6 个百分点。从 产业布局来看，由于宝钢湛江项目、武钢防城港等项目迟迟未获批复，在一定程度上影响了 钢铁产业向沿海的发展。首钢的搬迁为北京的环境保护做出了较大的贡献。 4．技术进步和自主创新步伐明显加快 近两年来，我国钢铁行业产品结构调整与技术创新的步伐明显加快，并取得了显著的成 果，打破进口垄断实现批量生产、代表我国钢铁行业自主创新能力的高精尖产能越来越多。 我国钢铁产品在品种质量、综合竞争力、资助创新能力方面，与进口产品的差距正逐渐缩小。 一大批机械行业用高端特殊钢产量和质量不断提高，钢铁工业高端产品生产能力不断增强。 大型钢铁企业的设计、制造和系统集成技术达到了一个新的高度。首钢京唐曹妃甸钢铁 基地建成投产，成为我国首个发展循环经济的临海大型钢铁联合企业。鞍钢鲅鱼圈钢铁基地 顺利投产，主要技术经济指标全面达到或超过设计水平。宝钢梅钢通过自主创新集成，建成 了我国第一条具有自主知识产权的冷连轧生产线。 5．节能减排工作进展顺利，但任务仍然艰巨 《钢铁产业调整和振兴规划》实施以来，通过技术改造、淘汰落后产能，节能减排工作 的取得了较大的进展，重点大中型企业节能减排各项指标进一步改善，但也存在一些问题函 需解决。2010 年，重点大中型企业吨钢综合能耗和吨钢耗用新水，已经分别低于《钢铁产 业调整和振兴规划》中 620 千克标准煤和 5 吨新水的标准，实现了相应的目标。2009 年， 我国钢铁工业吨钢烟尘排放为 0.91 千克，已经实现了规划中目标值；吨钢二氧化硫排放仍 然高达 3 千克，远高于 1.8 千克的标准，节能减排任务依然很艰巨。 6．在促进企业“走出去”、增强资源保障能力工作上取得了一定的成效。 2009 年以来，在《钢铁产业调整与振兴规划》推动下，钢铁企业积极实施“走出去” 战略，增强资源的保障能力。2010 年，武钢与澳大利亚 CXM 公司的矿权交割 7 月 7 日在 澳大利亚的南澳州顺利完成。此次交割的完成，意味着武钢澳洲资源投资公司和 CXM 公司 按 60%、40%成立的合资公司正式启动。7 月 13 日，铁矿石采矿商 AfricanMineralsLtd 已 同意山东钢铁集团向该公司旗下 Tonkolili 项目投资 15 亿美元。山东钢铁将通过这笔投资获 得 Tonkolili 项目 25%的权益；至此，该项目总价值达到 60 亿美元。上述两家公司还达成一 项协议，即山东钢铁能够以折扣价格每年从 Tonkolili 矿采购 1,000 万吨铁矿石。 三、《钢铁工业调整和振兴》规划实施中存在的问题 1．钢铁产业调整振兴规划中关于钢产量控制目标设定和控制总量的方式存 在问题。然而，规划目标中关于我国 2009 年粗钢表观消费量 4.3 亿吨、产量 4.6 亿吨， 以及 2011 年粗钢产量 5 亿吨左右，表观消费量 4.5 亿吨的判断和预测，与实际运行情况 存在很大的差距，2009 年；我国粗钢表观消费量和产量均在 5.7 亿吨左右，2010 年，我 国粗钢产量为 6.27 亿吨，粗钢表观消费量为 5.98 亿吨。 钢铁产业调整和振兴规划中， 以政策部门对市场的判断和预测作为依据来进行总量控制， 在很大程度上是是试图通过政策来代替市场机制。从 20 世纪 90 年代以来，许多政策文件 中对未来市场的预测来看，无论长期或者短期预测，均与实际情况存在很大差异，如果这 些政策中的控制目标实现，那么将会出现严重的供不应求。 2．淘汰落后产能政策实施中存在的问题。在钢铁产业振兴规划界定落后产能时， 将设备规模作为重要标准的做法，将会带来一些不良的效果。这导致小企业避免被淘汰而 投资相对大规模的设备，可能会使产能过剩问题在一定程度上加重。建议淘汰落后产能以 环保、能耗等技术经济指标作为标准，不以企业、设备规模一刀切。振兴规划中一刀切淘 汰 1000 立方以下的高炉，将会在很大程度上对国外铁矿石的依存度。 此外，“严格限制产能投资，新建产能投资以淘汰落后产能为前提”的政策，往往导致 一些并不必要的重组，以及增加了兼并重组的难度和代价。这一政策也使得这些低效率企 业在重组过程中谈判能力有了极大的提高，兼并重组方面需要付出更大的代价，在整合过 程中也面临更多的困难。 3．“行政主导”、“扶大限小”的倾向在一定成度上会降低兼并重组的效率。 在振兴规划中，我们可以看到行政主导、扶大限小仍是兼并重组政策的主线，这些政策 将影响兼并重组的效率。国外钢铁产业重组是充分的市场化运作，因此保持了很高的重组效 率。而我国主要依靠国家产业政策导向与地方政府权力，资源整合效率低下。“扶大限小” 的政策导向也是导致低效率重组的在一个重要原因。在“扶持大企业、限制小企业”的政策 导向下，地方政府为了避免本地企业被政策边缘化，也为了获取更多的政策扶植，地方政府 倾向于将本地钢铁企业拼凑在一起。河北钢铁集团、山东钢铁集团的组建实际就是出于这样 一种目的。 4．振兴规划中将提高集中度和企业规模作为政策目标的做法有必要进一步探讨。在 我国，产业组织政策一直是产业结构调整政策的重要内容，它通过市场准入、投资项目审 批和选择性培育特定企业，来提高市场集中度和培育大规模企业，以优化产业组织结构。 这种政策出发点，显然混淆了结果与过程。一定时期特定市场的企业数量、市场结构及产 业组织形态是特定竞争过程的暂时结果，本身并无多大的意义（王廷惠，2007）。竞争性 集中之所以有效率，是因为竞争性过程的选择性作用（李平、等，2009）。脱离开这一过 程，去强调集中度的效率是毫无意义的。我国产业结构优化政策，实际上是将自由竞争下 的效率集中与行政干预下形成的集中相提并论，忽略了两者本质性区别，通过行政管制、 政策干预形成的集中在动态效率和静态的配置效率上都是缺乏的。 四、钢铁产业调整振兴规划进一步完善的建议 1．应加强对未来钢铁工业发展环境及发展趋势的研究。目前我国实施的财政 刺激和投资拉动政策是不可持续的，经济的真正复苏还必须依靠经济增长方式转变与经济 结构的调整。经济增长方式改变和宏观经济结构的调整，会对钢铁产品的需求数量与需求 结构产生极大的影响，从而对钢铁工业发展产生长期深远的影响。目前振兴规划对此研究 不足,需要进一步详细深入的分析， 为在振兴规划推进过程中调整和改善实施细则提供支持。 2．需要更为重视充分发挥市场机制的基础性作用。我国的产能过剩问题在很 大程度上是体制扭曲下地方政府不当干预企业投资行为造成的，治理产能过剩更需要推动 经济体制的改革，约束地方政府的不当干预，完善市场体制、充分发挥市场机制的基础性 作用，而不是以总量控制来直接代替市场的协调机制。由于我国市场体制还不完善,地方保 护与行政干预往往使得市场竞争的优胜劣汰机制大打折扣。从长期看，淘汰落后产能、推 动市场集中和造就高效大规模企业还必须依靠市场优胜劣汰机制充分发挥作用。因而，作 为为期三年的振兴规划，需要更多考虑如何建立和完善公平竞争的市场体制，以及如何让 市场竞争优胜劣汰机制充分发挥作用。 3．需要补充和完善的政策措施。一是在促进建筑钢材的升级换代过程中，还应考 虑从需求侧出台相应政策进行引导，充分考虑消费方的经济动机，通过补贴高性能节材型建 筑钢材的消费使用来引导消费。二是在制定落后产能标准和准入政策时，应以能耗和环保指 标为主，不宜制定过多其它的标准，避免以政策的部门对技术、规模和企业的选择来代替市 场机制的选择。三是调整技术进步及技术改造专项资金的投入方向，加大对钢铁企业自主创 新和新产品开发活动的支持。四是建设钢铁产业信息披露平台，制定“建立产业信息披露制 度”的实施细则，让行业内企业更容易了解市场信息、产业内的动态以及行业内产能投资状 况、技术和装备发展动态等。五是应考虑适当放松对新建项目的严格控制，特别是适当放松 对符合产品结构升级和优化产业布局要求的沿海精品钢材基地项目审批控制。六是须落实煤 气余压发电的上网问题。