治理“为官不为”问题研究.doc

治理“为官不为”问题研究 “为官不为”是政府公务人员对待职责、对待工 作的一种心态和状态。“为官不为”现象与个人素质、 政党性质等因素密切相关，自政府产生之后就不同程 度存在。当前，随着党要管党、从严治党的不断推行 和深化，我国对政府公务人员的管理和约束越来越严， 群众对政府公务人员的期待和要求越来越高，在一些 党员干部中出现了“为官不易”、“为官不为”等认识 和行为，值得高度关注、亟待进行破解。 一、“为官不为”的具体表现 “为官不为”是干部对待工作的一种认识和状态， 具有很强的隐蔽性和欺骗性。对“为官不为”现象，人 们要么辨别不了、认识不到，要么司空见惯、不以为然。 通俗地讲，旷工误工好判别，消极怠工难认定。概括来 看， “为官不为”具有以下几个方面表现。 1、避事。古人云：“食君之禄、忠君之事”；谚语 云：“拿人钱财、替人消灾” 。作为政府公务人员，当官 必须履职，当官就要做事，这在任何政府、任何时期都 是天经地义。 “为官不为”奉行少做事、不争先，以“避 事”为处事的第一原则。一是推着干、看着干，多一事 不如少一事。有的干部做事推一推就动一动，不推就不 1 动，工作缺乏自觉性、主动性。有的干部做事观别人的 态度、看别人的进展，别人不动自己就不动，工作缺乏 主见。还有的干部遇到事情就生厌烦、发牢骚，习惯于 少做事、多安逸，不把工作当回事；二是不当头、不摆 尾，高标准不如低标准。奉行中庸主义，既害怕当头“招 风”，又不愿摆尾“出丑” ，对工作讲求的是“过得去” ， 不追求“过得硬”，甘居中游而心安理得、洋洋自得；三 是不愿吃苦、不愿受累，有功劳不如无苦劳。遇到苦差 使、累活计就打退堂鼓，即使吃苦受累能够出成绩、有 功劳也是唯恐避之而不及。 2、避责。责任既是一种襟怀，更是一种担当。作为 公务人员，岗位就代表着责任，干部就意味着担当。 “为 官不为”追求的“无责一身轻” ，对待责任不经心、不上 心，能躲则躲、能推则推，高明者甚至不留痕迹、不受 非议。一是“东躲西藏”，责任当头“不出头”。有的干 部对待群众诉求装聋作哑“踢皮球” ，不肯“正面接招” 。 有的干部面对问题和事故不出头、不发声，还怕引火烧 身、企图蒙混过关；二是“左顾右盼” ，对待责任“不经 心” 。有的干部自思权小言轻，自认担不担当无所谓。有 的干部遇到责任漫不经心，精神不集中、精力不集中， 把责任不当大事；三是“上推下卸”，化解责任“太极 手” 。出了问题、出了事故，习惯于找客观、推责任，埋 2 怨上面出台政策不切实际，抱怨下面执行政策变形走样， 就是不从自己身上找原因。 3、避难。艰难困苦最能检验干部作为。社会主义事 业是一项前无古人的工作，必然会遇到无数的艰难险阻， 必须迎难而上、解难而进。 “为官不为”对待困难“难” 字当头、“避”字当先，能躲则躲、能拖则拖、能推则推， 不敢面对困难、不能经受困难。一是躲过去，遇到困难 绕道走。信奉“办不了、躲得了” ，面对困难是“千难万 难”，躲避困难是“千方百计”；二是拖下去，上级不督 不解决。对待困难奉行“拖”字诀，拖得条件发生改变， 拖得别人失去信心，企图拖出解决机会、拖得无疾而终， 甚至上级督促都阳奉阴违；三是推出去，且将困难与他 人。以能者多劳为借口，习惯于投机借力，冠冕堂皇地 把事给别人做、把难给别人为。 4、避险。当前，改革发展进入攻坚期，各类矛盾进 入多发期，干事创业面临着更多的风险。为官不为面对 风险时怕失败、怕挑战、怕监督，唯恐避之不及。一怕 工作失误、冒风险。有的干部担心踩到红线、触犯规则， 把“不出事”作为最大原则，习惯于守摊子、混日子。有的 缺乏闯劲、没有冲劲，习惯于走别人走过的路、吃别人 吃过的馍，畏首畏尾、患得患失。二怕触及利益、得罪 人。有的怕伤和气，能不得罪人坚决不得罪人，宁可工 3 作不干，决不“伤了和气” 。有的怕丢选票，拿原则换威 信，用职权赢人缘，只求赢得位置、保住帽子。三怕媒 体炒作、成热点。不善于、不习惯在媒体关注和公众监 督下开展工作。有的怕公众监督，遇到大事件、大场面 束手无策、顾此失彼，群众一激愤，自己就乱阵脚。有 的怕舆论监督，行为一曝光、媒体一关注，就会受到干 扰、失去主见甚至丧失立场。 二、“为官不为”的现实危害 作为一种对待工作的心态和状态， “为官不为”不易 引起人们关注，难以产生较大轰动，更能得到社会宽容， 危害好像不是很大。与贪污腐败相比，为官不为的影响 和危害是慢性的、隐性的，具有导向性、持续性、顽固 性，一旦出现就容易“传染” ，一旦“传染”就很难遏制， 如果处理不好，官员对事业就会失去激情，公众对政府 就会失去信心，执政党最终就会失去群众、失去政权。 从危害性来看，“为官不为”丝毫不亚于腐败。 1、对政党形象的“杀伤性”。官员是执政党的机体 和细胞，官员是否积极向上、能否有所作为，直接影响 和体现一个执政党的先进性、合法性。官员不作为，政 党难有为。政党无作为，必然没有位。天门市曾就影响 干部和政党形象因素开展专项调查，分析和比较公众对 “既腐败、又干事”与“既不腐败、又不干事”两种官 4 员的态度。调查问卷结果反映，公众对“既不腐败、又 不干事”干部的容忍度更低，如果要在两者中选择，群 众宁愿选择“既干事、又腐败”的干部，充分说明了为 官不为对官员形象和政府形象的杀伤性。为官不为不仅 代表着官员“无为”，而且意味着政府“无能”，这样的 政府在群众中又谈何形象和威信。对于一个执政党而言， 官员“不为”的危害甚至超过官员“腐败”的危害，这 绝不是危言耸听。 2、对干部队伍的“误导性” 。人既是社会性的动物， 也是自然性的动物，具有趋利避害的本能。对于干部而 言， “有为”与“不为”付出的努力、承担的风险完全不 可同日而语，如果在收获和回报上没有差别，或者差别 不大，干部就会本能地抗拒付出、回避风险，最大限度 地趋利避害，就会导致“为官不为”现象的产生。在干 部队伍中，“为官不为”现象如果得不到不及时处理，就 会形成“干与不干一个样、干好干坏一个样、干对干错 一个样、干多干少一个样”的负面导向， “一人不为、带 坏一片”，严重挫伤其他干部的积极性。由于本能驱使， “为官不为”现象在干部队伍中具有极强的传染性，如 果一个“为官不为”干部得不到及时隔离和处理，其他 干部往往就会仿而效之，整个干部队伍的风气就会败坏， 对干部队伍的误导不可谓不大。 5 3、对事业发展的“危害性”。各级干部是是党执政 兴国的关键性依靠力量。党的事业的发展，依赖于各级 干部的“有为”。干部“为不为”，直接决定着事业发展 快不快、好不好、大不大。当前，国家和地区之间发展 的竞争日趋激烈，各种发展机遇稍纵即逝，有为不一定 能够把握机会，不为肯定把握不住机会。发展机会一旦 丧失，影响就很难弥补，即使有所弥补，往往也要付出 百倍的努力和艰辛。在这方面，很多地方、很多干部已 经有过太多的教训。官员不为，就是对事业的不负责、 对群众的不负责、对国家的不负责，绝不是一个小问题。 4、对公众利益的“损害性”。每一级机构、每一个 岗位、每一名官员都是整个国家机器不可或缺的组成部 分，都代表党委政府履行引领发展、管理社会、服务群 众的职能。每一个机构不运转、每一名官员不作为，都 会给公众利益带来直接或间接的损害。官员不为，从短 期来看，公众就会门难进、脸难看、事难办，直接影响 公众的生产和生活。从长期来看，公众还会失去更多的 机会，难以共享到国家发展、社会进步的成果。为官不 为，损害的不仅是公众的眼前利益，而且还有长远利益， 危害不可谓不巨大。 三、“为官不为”的原因剖析 1、考核机制不科学。现有干部考核评价机制不健全、 6 不科学，导致干与不干一个样、干好干坏一个样，奖勤 罚懒、奖优罚劣难以体现，无法形成正面的激励和有效 的约束。一是指标设置不科学。现有干部考核指标相对 比较笼统，共性指标多、个性指标少，正向指标多、反 向指标少，难以体现岗位特征、努力程度和实际业绩， 特别是对什么是“不为”缺乏明确的标准和依据，考核 指标不同程度地存在缺位现象，影响“不为”干部的认 定。二是考核方式不合理。目前，公务员考核的主要载 体是年度考核，主要方式是民主测评。同一个单位干部， 不论岗位差别，统一采取一个模式、一个标准进行考核， 考核方式也主要是填写一张民主测评表，难以对一名干 部作出形象的刻画和准确的评价。干部只要不违纪、不 出事，一般很少被评为基本称职和不称职等次。至于优 秀等次，由于评价不准，有的地方和单位甚至搞平衡， 让干部轮流享受优秀指标，完全丧失了考核的意义。三 是结果运用不到位。从正的方面来看，考核结果的激励 作用不大。干部年度考核结果优秀和称职之间只有 1 个 月左右基本工资的差别，有的地方甚至明确规定年度优 秀的，每年奖励某个数额的资金，而且基本不影响干部 升迁和进步，考核结果难以发挥应有的激励作用。从反 的方面来看，年度考核即使是基本称职甚至不称职，也 仅仅是当年少拿几百元、上千元的奖金，对干部升迁进 7 步的影响也不是很大，起不到应有的约束作用。 2、下的渠道不畅通。受长期传统观念影响，官本位 意识在我国还不同程度存在。一名干部，只要不是违纪 违法，只要没有渎职出事，不到一定年龄往往很难退出 现有岗位。干部能上不能下、能进不能出，对岗位、对 事业、对群众缺乏敬畏，以致有的干部对“为官不为” 无所顾忌。目前，中央和各地对于干部选拔任用的标准 越来越明确、要求越来越严格、程序越来越规范，但对 于干部的监督管理，特别是对不胜任、不作为干部的研 究和规定还不到位，缺乏认定标准、没有处理依据，导 致干部“下”的渠道不畅通，即使对于那些明显不在状 态、明显没有作为的干部，也不能处理、不好处理。 3、宗旨意识不牢固。很长一段时间以来，我国的公 务员作为“铁饭碗” ，笼罩着神秘的光环，享受着很好的 待遇，吸引了大批各类人才投入其中，难免良莠不齐。 目前，随着公务员待遇透明化、管理严格化，少数干部 宗旨观念和服务意识不牢的问题日益凸显，为官不易、 为官不为的现象也由此产生。习总书记多次强调，当官 就不要想着发财，想着发财就不要当官。缺乏必要的宗 旨观念和服务意识，肯定成不了一名好干部。对干部的 作为和表现，有人形象地形容，干部对待事业有三种态 度，一种是把工作当事业，热爱它、敬畏它，千方百计 8 做得更好；一种是把工作当职业，不喜欢、不排斥，指 示把它作为谋生的手段；还有一种是把工作当副业，忽 视它、亵渎它，根本不把工作当回事。从宗旨观念的角 度来看， “为官不为”正处于第三种状态，完全把工作当 成了“副业”。 4、认定处理不到位。对于什么是“不为”、怎样算 “不为”，目前还缺乏明确的标准和处理的办法，导致 “为官不为”现象认定难、处理难。根据我国的干部管 理模式，干部的监督、管理和考评主要由纪检部门、组 织部门负责。但是， “为官不为”由谁认定、怎样处理， 还没有明确的界定，纪检、组织两个部门之间干部监督 管理的合力还不够强，对于“为官不为”干部的处理还 不够严、震慑还不够大。有的干部长期不胜任、不作为 甚至都难以进行认定、得不到有效的处理。 5、思想观念不科学。干部作为社会人，社会环境、 思想观念对其价值取向、行为规范等影响都十分巨大。 作为一个传统文化悠久的国家，孔孟哲学、中庸之道在 我国可谓根深蒂固，至今仍然得到很多人的推崇和遵道。 在一些人看来，干部只干事、不腐败最好，不干事、不 腐败居中，只腐败、不干事最坏。受中庸主义思想影响， 很多人对“为官不为”危害认识不足、容忍较高，“只要 不贪、可以不为”；“不为可忍、贪官难忍”；“庸官可 9 忍、贪官难忍”等观念还不同程度存在，以致有的干部 热衷于“不出岔子、守好摊子”，无形中影响和助长了 “为官不为”的歪风。 6、能力素质不适应。随着社会的不断发展进步，新 的形势、新的任务对干部能力素质的要求越来越高，很 多传统的工作理念、工作方式越来越不适应、不符合， 少数干部因能力素质方面原因不会为、不能为、不作为。 新形势下履行好政府公共服务职能，仅仅具有某个方面 的专业特长已经不能完全胜任，同时还需要相应的基层 工作经验和群众工作能力，必须掌握必要的电脑、网络 等方面科学知识，等等。总之，只有“一专多能”，才能 更好地胜任。面对这种形势和要求，少数干部出现本领 恐慌、能力危机，不是不想干，而是干不了、干不好， 自然就难有所为。 四、“为官不为”的治理对策 1、强化实绩考核，树立干事导向。建立健全科学合 理的干部实绩考核评价机制，让有为者有位、吃亏者吃 香、实干者实惠，使“为官不为”者坐不住、亏不起、 混不得，形成激励干部干事创业的良好导向。一是优化 指标设计。对干部的考核评价，除了遵纪守法、职业道 德、理想信念、工作作风等共性要求外，还要根据干部 岗位分工和岗位职责，分类设计考核评价指标，明确不 10 同岗位工作好、中、差的具体标准，使对每个岗位、每 名干部的考核具体化、个性化，而不是一个模式、一种 标准，“胡子眉毛一把抓”，真正把每名干部的像画准、 绩考准，促使干部对岗位职责不敢懈怠、认真对待。二 是改进考评方法。更加注重平时考核。通过建立干部办 事档案、实绩档案等形式，记载干部平常工作表现情况， 作为对干部全年工作评价的重要依据，而不是过去年终 一个考评会、一张测评表决定一切；更加注重群众评价。 对干部的考核评价，除了听取本单位干部职工意见外， 还要按照相关联、有接触的原则，适当听取服务对象、 基层群众意见，特别是窗口单位、服务行业、重要岗位 干部，还要通过一定形式进行群众满意度测评，不断扩 大群众评价在干部评价中的比例。三是强化结果运用。 一方面，把考核结果与工资调整挂起钩来。对于年度考 核优连续秀达到一定年限的，除了每年给予一定数额的 奖励外，还要探索在工资调整方面适当进行倾斜，比如， 连续三年优秀可将退休工资比例提高一个百分点，连续 5 年优秀可以增加一定数额的级别工资，等等，切实加大 经济方面激励力度，使干部真正有所触动、不再等闲视 之。另一方面，把考核结果与提拔任用挂起钩来。比如， 明确规定，最近三年内年度考核有基本称职、不称职的， 不得提拔重用。连续多少年年度考核为优秀的，同等条 11 件下可以优先提拔重用，等等，使干部通过每年持之以 恒的努力，得到群众的认可、组织的重用。 2、畅通下的渠道，形成硬性震慑。针对干部不胜任、 不作为的具体表现，研究制定不胜任现职干部处理有效 办法，确定责任部门、认定标准、处理细则，畅通“不 为”者下的渠道，把“为官不为”作为腐败处理、当成 案件来办，对“为官不为”者形成强烈震慑。一是明确 标准、有据可依。针对“为官不为”的不同表现，结合 干部考核评价、干部监督管理，把“为官不为”的认定 标准具体化、明确化，做到“对号入座、有据可依” 。二 是加强协作、形成合力。运用干部监督管理联席会议等 形式，加强纪检、组织部门的分工合作，形成干部监督 管理的合力。纪检、组织部门结合干部监督管理和考核 评价情况，可以认定干部“为官不为” 。对“为官不为” 表现严重、群众反映强烈的，纪检部门可以作为腐败来 对待、当成案件来处理。三是完善措施、及时处理。根 据“为官不为”干部的病情轻重，明确谈话提醒、诫勉、 组织处理、纪律处分等相应的处理办法，对“为官不为” 现象“对号入座”，及时发现、及时处理。 3、注重教育引导，筑牢宗旨观念。开展干部教育管 理，防止干部“为官不为” ，干部自我管理是内因，加强 外部约束是外因。从严管理干部，杜绝“为官不为” ，首 12 先要加强干部思想教育，从内心上强化自我教育、自我 约束、自我管理的意识。结合开展干部教育培训，把思 想理论教育制度化、经常化，用党的理论武装干部头脑， 使干部在理想信念上就与普通群众有所不同，切实强化 党员意识和党性观念。加强干部德的教育、德的要求、 德的管理，做到以德立身、以德服人、以德为本，牢固 树立职业道德、社会公德、家庭美德意识。强化干部人 生观、世界观、价值观的教育和养成，促使干部树立和 强化群众观、服务观，明白当干部就不能想着发财的道 理，在干部中树立“选择当干部就是选择作奉献”的理 念，引导干部在服务群众、服务群众中实现自身的价值。 4、转变思想观念，降低容忍底线。社会思想观、价 值观对人的影响既潜移默化、又很难改变。思想革命是 最为困难的革命，也是最为根本的革命。治理“为官不 为”现象，必须切实消除滋生和维护“为官不为”的各 种不良思想观念。一方面，加大对“为官有为”正面典 型的宣传力度，让“为官有为”的干部得到认可、受到 尊重，使人们明白“为官有为”是什么、干部应该做到 什么，切实做到正确认识干部、准确评价干部；另一方 面，加大“为官不为”反面典型的处理力度，使“为官 不为”的干部无处藏身、混不下去，使人们知道“为官 不为”是什么、干部必须避免什么，真正做到对“为官 13 不为”人人喊打，对“庸官懒政”零度容忍，在全社会 树立懒官可恨、庸官可耻的观念。只要社会人人知道“为 官不为” 、个个痛恨“为官不为” ， “为官不为”现象肯定 难以为继，必然逐渐消除。 5、加强能力教育，提升综合素质。结合贯彻中央干 部教育培训纲要，通过学历教育、任前培训、实践锻炼、 专业培训等方式，大力开展干部能力素质教育，促进干 部提能善政。一是明确学习内容。根据综合管理、行政 执法、专业岗位等不同类别，按照“一专多能”的要求， 明确规定共性学习内容和岗位专业知识，不断拓展干部 学习范围。干部除了学习所在岗位专业知识外，还要适 当学习哲学、历史、科技、经济、管理等方面知识，具 有适应政府公共服务的必要综合素养。二是丰富学习形 式。运用好集中培训的手段。根据干部实际和工作需要， 举办综合培训班、专业培训班、任职培训班、年轻干部 成长班、专题培训班等集中培训，做到因人办班、因需 办班，切实提高集中培训的针对性和时效性；发挥好自 我学习的效果。干部自学是最好的方法，也是最大的动 力。要通过政治激励、经济鼓励等形式，引导干部参加 学历教育，考取各类资格证书，进行自我学习、自我教 育，不断提高自身素质；把握好实践锻炼的功能。实践 锻炼是提高能力的有效形式。通过上挂下派、交流轮岗 14 等形式，加大干部实践锻炼的力度，把干部选派到发达 地区、重点岗位、艰苦环境进行实践锻炼，做到真挂职、 真体验、真锻炼，让干部在实践这个最好的课堂增长见 识、接受历练、提升能力。三是强化学习考评。探索建 立干部学习学分管理、档案管理等做法，加强对干部学 习情况的日常记载和量化管理。加强干部学习考评结果 的运用，把学习结果与表彰奖励、提拔任用等挂起钩来， 在干部中营造崇尚学习、热爱学习、自觉学习的良好风 气。 15