重大固定资产投资项目社会稳定风险分析篇章大纲及说明.doc

重大固定资产投资项目社会稳定风险 分析篇章编制大纲及说明（试行） 第一部分 分析篇章编制大纲 一、编制依据 重大固定资产投资项目社会稳定风险分析及其篇章编制，应依据 法律法规规章和规范性文件、拟建项目所在地区的社会稳定风险评估 要求，以及拟建项目建设方案等相关资料开展工作。 编制依据主要包括：（一）相关法律、法规、规章、规范性文件 以及其他政策性文件；（二）项目单位的委托合同；（三）项目单位 提供的拟建项目基本情况和风险分析所需的必要资料。（四）国家出 台的区域经济社会发展规划、国务院及有关部门批准的相关规划； （五）其他依据。 二、风险调查 社会稳定风险调查重点围绕拟建项目建设实施的合法性、合理性、 可行性和可控性等方面开展。调查范围应覆盖所涉及地区的利益相关 者，充分听取、全面收集群众和各利益相关者的意见，包括合理和不 合理、现实和潜在的诉求等。 结合拟建项目特点，重点阐述以下部分或全部方面：调查的内容 和范围、方式和方法；拟建项目的合法性；拟建项目自然和社会环境 状况；利益相关者的意见和诉求、公众参与情况；基层组织态度、媒 体舆情导向，以及公开报道过的同类项目风险情况。 三、风险识别 在风险调查的基础上，针对利益相关者不理解、不认同、不满意、 不支持的方面，或在日后可能引发不稳定事件的情形，全面、全程查 找并分析可能引发社会稳定风险的各种风险因素。 重点阐述：在政策规划和审批程序、土地房屋征收方案、技术和 1 经济方案、生态环境影响、项目建设管理、当地经济社会影响、质量 安全和社会治安、媒体舆论导向等方面重点分析查找各风险因素。 四、风险估计 根据各项风险因素的成因、影响表现、风险分布、影响程度、发 生可能性，找出主要风险因素。采用定性与定量相结合的风险分析方 法，估计主要风险因素的风险程度；分析主要因素之间是否相互影响。 重点阐述：按照风险可能发生的项目阶段（决策、准备、实施、 运行），结合当地经济社会与拟建项目的相互适应性，从初步识别的 各类风险因素中筛选、归纳出主要风险因素。对每一个主要风险因素 进行分析、估计，两个或多个风险因素相互作用的影响，包括可能引 发风险事件的原因、时间和形式，风险事件的发生概率、影响程度和 风险程度。 五、风险防范和化解措施 根据风险识别和风险估计的结果，研究提出风险防范化解措施。 重点阐述：针对主要风险因素研究提出各项综合和专项的风险防 范、化解措施，提出落实各项措施的责任主体和协助单位、防范责任、 具体工作内容、风险控制节点、实施时间和要求的建议。 六、风险等级 分析各项风险防范、化解措施落实的可行性和有效性，预测落实 措施后每一个主要风险因素可能引发风险的变化趋势， 包括发生概率、 影响程度、风险程度等，综合判断拟建项目落实风险防范、化解措施 后的风险等级。 重点阐述：预测各主要风险因素变化趋势及结果，综合判断落实 措施后风险等级。 七、风险分析结论 阐述拟建项目社会稳定风险分析的主要结论，包括： （一）拟建项目主要的风险因素； 2 （二）主要的风险防范、化解措施； （三）拟建项目风险等级； （四）落实风险防范、化解措施的有关建议。 第二部分 分析篇章编制说明 一、 总体说明 （一）为切实规范和全面推进重大固定资产投资项目社会稳定风 险分析和评估工作。根据《国家发展改革委重大固定资产投资项目社 会稳定风险评估暂行办法》和国家、地方相关规定，对于需要开展稳 评的重大固定资产投资项目，项目单位在组织编制项目可行性研究报 告、项目申请报告时，应当同时进行社会稳定风险分析，并作为项目 可行性研究报告、项目申请报告中的独立篇章。 （二）社会稳定风险分析篇章的编制工作，应当立足国情，实事 求是，从拟建项目直接关系人民群众切身利益且涉及面广、容易引发 的社会稳定问题出发，在合法性、合理性、可行性和可控性等方面进 行重点分析，做到客观公正、方法适用、分析全面、措施可行、结论 可信，确保取得实效。 （三）社会稳定风险分析篇章的编制，应当遵循社会稳定风险分 析的程序，开展风险调查、风险因素识别和风险估计，研究提出风险 防范和化解的措施，估计落实措施后的风险等级，明确提出能作为开 展拟建项目社会稳定风险评估工作重要依据的分析结论。 情况较简单、 外部性影响非常小、社会稳定风险非常低的项目可以从简分析，特别 重大和敏感的项目，可形成单独的社会稳定风险分析报告。 （四）各地方政府或其有关部门，可根据《国家发展改革委重大 固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》及相关法律法规要求， 结合地方经济社会发展的状况，编制适合本地区固定资产投资项目社 会稳定风险分析的指标体系、评判标准等。各行业管理部门可结合行 3 业特点，参照本大纲制定适合本行业的社会稳定风险分析篇章编制大 纲。 二、 关于风险调查 风险调查是风险分析的基础工作，风险调查的成果不仅是分析篇 章的重要组成部分，同时也是风险识别、风险估计、风险等级判断和 制定风险防范、化解措施的基础。 （一）调查内容 风险调查应根据拟建项目的实际，结合建设方案，运用适用的方 法，深入开展风险调查。 1、拟建项目的合法性。包括与国家和当地经济社会发展规划、 行业规划、产业政策、标准规范的符合性，与土地利用总体规划、城 乡规划的符合性，分析项目达到合法性要求还需依法取得的相关前置 审批文件等。 2、拟建项目所在地周边的自然环境现状和社会环境状况，以及 项目实施可能对当地经济社会的影响。包括可能对行业发展和区域经 济的影响，对上下游已建或拟建关联项目的影响，对当地总体发展规 划、经济发展、关联行业发展、就业机会的影响等；包括拟建项目占 用地方资源（土地、能源、水资源、岸线、交通、污染物排放指标、 自然和生态环境等）带来的影响，拟建项目的建设和运行活动对项目 所在地文化、生活方式、宗教信仰、社会习俗等非物质性因素的影响， 能否被当地的社会环境、人文条件所接纳等。 3、利益相关者（包括受拟建项目建设和运行影响的公民、法人 和其它社会组织）对拟建项目建设实施的意见和诉求。深入细致地向 利益相关者了解情况，对受项目影响较大者、有特殊困难的家庭重点 走访，当面听取意见。听取意见要注意对象的广泛性和代表性，注意 方式方法，以便群众了解真实情况、表达真实意见。对于听取的意见 和诉求，要通过分析利益相关者的主要特征、背景和同质性等，鉴别 4 出主要利益相关者。 4、拟建项目所在地政府及其有关部门、基层政府和基层组织、 社会团体的态度。在规划选址、土地房屋征收补偿、移民安置、环境 保护等方面，征求项目所在地政府、有关部门及基层组织、社会团体 等对拟建项目的支持态度，了解项目所在地存在的社会历史矛盾和社 会背景等。 5、媒体对拟建项目建设实施的态度。调查大众媒体包括网络媒 体及移动媒体等新兴媒体对拟建项目的意见、诉求和舆论导向等。 6、同类项目曾引发的社会稳定风险。调查公开报道的同类项目 曾经引发的社会稳定风险，同类项目的后评价报告，风险的原因、后 果和处置措施等。 （二）调查范围 凡项目涉及到利益相关者切身利益、容易引发社会稳定风险的因 素，都应纳入调查范围，应当涵盖拟建项目建设和运行可能产生负面 影响的范围。 （三）调查的方式和方法 风险调查的方式有全面调查、抽样调查、个案调查和典型调查。 调查的方法有观察法、访谈法、文献法、问卷法、实验法等。可根据 项目的特点及项目所在地的实际情况，选择适用的方式方法进行调查。 实际工作中可采取公告公示、实地踏勘、走访群众、召开座谈会、网 上调查以及舆情分析等多种方式和方法，以达到广泛调查、充分收集 各方意见和诉求的目的。 三、 关于风险识别 围绕拟建项目的建设和运行是否可能使群众的合法权益遭受侵 害，从拟建项目各阶段可能对外产生的负面影响，项目与当地经济社 会的相互适应性等方面，全面、动态、全程识别拟建项目建设和运行 可能诱发的社会矛盾和社会稳定风险事件（包括对社会稳定可能造成 5 重大负面影响的各种群体性或个体极端事件），识别影响拟建项目总 体目标顺利实现的各种社会稳定风险因素。 风险识别一般可选用对照表法、专家调查法以及访谈法、实地观 察法、案例参照法、项目类比法等方法。 四、 关于风险估计 （一）估计内容 风险因素的风险估计，通过采用定性与定量相结合的方法，找出 主要风险因素，并对每个主要风险因素的风险程度进行分析、预测和 估计，层层剖析引发风险的直接和间接原因，预测和估计可能引发的 风险事件，分析其引发风险事件的可能性，估计发生的概率，分析影 响程度（后果），判断其风险程度。一般项目可根据实际涉及的主要 风险因素，编制拟建项目的主要风险因素及其风险程度表（参考样表 1）。 样表 1 主要风险因素及其风险程度表 序号 风 险 类 发生阶段 风险因素 风险概率 型 影 响 程 风险程度 备注 度 1 一 一 一 一 一 一 一 2 一 一 一 一 一 一 一 3 一 一 一 一 一 一 一 ... 一 一 一 一 一 一 一 注：1、风险类型包括工程风险因素和项目与社会互视性风险因 素。其中：工程风险因素可按政策、规划和审批程序，土地房屋征收 及补偿，技术经济，环境影响，项目管理。安全和治安等方面分类。 项目与社会互视性风险因素指项目能否为当地的社会环境、人文条件 所接纳，以及当地政府、组织、社会团体、群众支持项目的程度，项 6 目与当地社会环境的相互适应关系方面所面临的风险因素。 2、风险发生阶段可包括项目决策、准备、实施、运行四个阶段。 备注可标注风险的特征（例如长期影响还是短期影响、持久性影响还 是间断影响等）和其它需要说明的情况。 3、该表式样仅供参考。下同。 （二）估计方法 风险估计一般采用定性分析与定量分析相结合的方法，逐一对风 险因素进行多维度分析，估计其发生的概率和影响程度。选取维度通 常包括：可能产生的风险项目阶段、地域、群体，以及风险的成因、 影响表现、风险分布、影响程度等特性。 主要风险因素的估计，可对风险概率、影响程度和风险程度进行 定性和定量的分析评判，也可根据专家经验确定。根据风险程度进行 排序，以揭示主要因素的风险程度。 五、 关于风险防范、化解措施 为了从源头上防范、化解拟建项目实施可能引发的风险，应根据 拟建项目的特点，针对主要风险因素，阐述采用的风险防范、化解措 施策略；阐述提出的综合性和专项性的风险防范、化解措施，明确风 险防范、化解的目标，提出落实措施的责任主体、协助单位、防范责 任和具体工作内容，明确风险控制的节点和时间，真正把项目社会稳 定风险化解在萌芽状态，最大限度减少不和谐因素。编制并形成风险 防范、化解措施汇总表（参考样表 2）。 样表 2 风险防范和化解措施汇总表 序号 风险发生 风险因素 主要防范、 实施时间 化解措施 和要求 责任主体 协助单位 一 一 阶段 1 一 一 一 7 一 2 一 一 一 一 一 一 3 一 一 一 一 一 一 .. 一 一 一 一 一 一 . 六、 关于项目风险等级 对研究提出的风险防范、化解措施的合法性、可行性、有效性和 可控性进行分析，根据分析结果预测各主要风险因素可能变化的趋势 和结果，结合预期可能引发的风险事件和造成负面影响的程度等，综 合判断项目落实风险防范、化解措施后的风险等级。 项目风险等级综合判断一般采用定性与定量相结合的方法进行 判断。在定量分析方面，可选用专家打分法等方法，并说明确定措施 后每个主要因素风险权重的方法。按照《国家发展改革委重大固定资 产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》的要求，对照本地区社会稳 定风险等级评判标准，对拟建项目的社会稳定风险作出客观、公正的 判断，确定高、中、低等级。 8 重大固定资产投资项目社会稳定风险 评估报告编制大纲及说明（试行） 第一部分 评估报告编制大纲 一、基本情况 （一）项目概况。简述项目基本情况，主要包括：项目单位、拟 建地点、建设必要性、建设方案、建设期、主要技术经济指标、环境 影响、资源利用、征地搬迁及移民安置、社会环境概况（含当地经济 发展及社会治安、群体性事件、信访等情况）、投资及资金筹措等内 容。 （二）评估依据。社会稳定风险评估工作所依据的相关法律、法 规和规范性文件等；国家出台的区域经济社会发展意见、国务院及有 关部门批准的相关规划、采用的项目所在地人民政府确定的社会稳定 风险评判标准或指标体系。 （三）评估主体。拟建项目的评估主体指定方、评估主体的组成 及职责分工，并具体说明其相关部门、社会组织、专业机构、专家学 者、群众代表等参与评估工作情况。 （四）评估过程和方法。简述评估工作的程序、步骤和主要过程； 说明评估工作所采用的主要方法。 二、评估内容 （一）风险调查评估及各方意见采纳情况。阐述对社会稳定风险 分析篇章中风险调查的广泛性、代表性、真实性等进行评估的过程和 结果。说明评估主体根据实际需要直接开展或者要求项目单位开展补 充风险调查的情况。对收集的拟建项目各方面意见进行梳理和比较分 析，形成能够反映实际情况的信息资料，并阐述其采纳情况。 9 （二）风险识别和估计的评估。一是风险识别评估。对风险分析 篇章中风险识别的完整性和准确性提出评估意见；根据风险调查评估 结果，对拟建项目可能引发的主要社会稳定风险因素进行补充完善， 并汇总。二是风险估计评估。对风险分析篇章中风险估计的客观性、 分析内容的完备性、分析方法的适用性提出评估意见；预测估计主要 风险因素发生概率、影响程度和风险程度。 （三）风险防范和化解措施的评估。对社会稳定风险分析篇章中 提出的风险防范、化解措施进行评估，并补充完善。针对拟建项目可 能引发的社会稳定风险，进一步补充完善和明确落实各项防范、化解 措施的责任主体和协助单位、具体负责内容、风险控制节点、实施时 间和要求。 （四）落实措施后的风险等级确定。对风险分析篇章中风险等级 判断方法、评判标准的选择运用是否恰当、风险等级判断结果是否客 观合理提出评估意见；结合补充的重要风险因素，综合以上评估结果， 确定项目落实防范、化解风险措施后的项目风险等级。 三、评估结论 （一）拟建项目存在的主要风险因素； （二）拟建项目合法性、合理性、可行性、可控性评估结论； （三）拟建项目的风险等级； （四）拟建项目主要风险防范、化解措施。 （五）根据需要提出应急预案和建议。 第二部分 评估报告编制说明 一、关于评估主体 评估主体由项目所在地人民政府或其有关部门指定。 评估主体组织对拟建项目的社会稳定风险开展评估论证，对项目 单位组织编制的社会稳定风险分析篇章进行评估，根据实际情况，采 取多种方式听取各方面意见，分析判断并确定风险等级，提出社会稳 10 定风险评估报告。 评估主体要按规定程序和要求进行评估，遵守工作纪律和保密规 定，对评估报告负责。 二、关于评估程序 （一）制定评估工作方案。评估主体应首先制定评估工作方案。 评估工作方案应明确风险评估的组织机构、职责分工、工作进度、工 作方法与要求、拟征询意见对象及方法、风险评估报告大纲等事项。 （二）收集和审阅相关资料。评估主体应全面收集并认真审阅社 会稳定风险评估相关资料，主要包括但不限于以下文件：项目可行性 研究报告、项目申请报告及其社会稳定风险分析篇章；国家和地方相 关法律、法规和政策；拟建项目前期审批相关文件，包括城乡规划、 国土资源、环境保护等部门出具的规划选址、用地预审、环境影响评 价文件等；相关规划与标准规范；同类或类似项目决策风险评估资料 等。 （三）充分听取意见。根据对拟建项目社会稳定风险分析篇章的 审阅结果，结合项目所在地的实际情况，根据需要补充开展民意调查， 向受拟建项目影响的相关群众了解情况，对受拟建项目影响较大的群 众、有特殊困难的家庭要重点走访，当面听取意见。听取意见要注意 对象的广泛性和代表性，注意方式方法，确保收集意见的真实性和全 面性；讲清项目相关的法律和政策依据、项目方案、项目建设和运行 全过程可能产生的影响，以便群众了解真实情况、表达真实意见。 （四）全面评估论证。分门别类梳理各方意见，参考相同或类似 项目引发社会稳定风险的情况，重点围绕拟建项目建设实施的合法性、 合理性、可行性、可控性进行客观、全面地评估论证；对拟建项目所 涉及的风险调查、风险识别、风险估计、风险防范和化解措施、风险 等级评判等内容逐项进行评估论证，特别是对风险因素、风险发生概 率、可能引发矛盾纠纷的激烈程度和持续时间、涉及人员数量、可能 11 产生的各种负面影响以及相关风险的可控程度进行评估论证。 （五）确定风险等级。根据项目所在地人民政府确定的社会稳定 风险评估指标或评判标准，在综合考虑各方意见和全面分析论证的基 础上，按照《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评 估暂行办法》的风险等级划分标准，对拟建项目的社会稳定风险等级 作出客观、公正的评判，确定项目社会稳定风险的高、中、低等级。 （六）编制评估报告 拟建项目社会稳定风险评估报告应包括以下内容： 1、基本情况； 2、评估内容； 3、评估结论。 三、关于评估要点 评估主体应在对社会稳定风险分析篇章整体把握的基础上，根据 拟建项目的实际情况，重点围绕拟建项目建设实施的合法性、合理性、 可行性、可控性进行评估论证。 （一）合法性。主要评估拟建项目建设实施是否符合现行相关法 律、法规、规范以及国家有关政策；是否符合国家与地区国民经济和 社会发展规划、产业政策等；拟建项目相关审批部门是否具有相应的 项目审批权并在权限范围内进行审批；决策程序是否符合国家法律、 法规、规章等有关规定。 （二）合理性。主要评估拟建项目的实施是否符合科学发展观要 求，是否符合经济社会发展规律，是否符合社会公共利益、人民群众 的现实利益和长远利益，是否兼顾了不同利益群体的诉求，是否可能 引发地区、行业、群体之间的相互盲目攀比；依法应给予相关群众的 补偿和其他救济是否充分、合理、公平、公正；拟采取的措施和手段 是否必要、适当，是否维护了相关群众的合法权益等。 （三）可行性。主要评估拟建项目的建设时机和条件是否成熟， 12 是否有具体、详实的方案和完善的配套措施；拟建项目实施是否与本 地区经济社会发展水平相适应，是否超越本地区财力，是否超越大多 数群众的承受能力，是否能得到大多说群众的支持和认可等。 （四）可控性。主要评估拟建项目的建设实施是否存在公共安全 隐患，是否会引发群体性事件、集体上访，是否会引发社会负面舆论、 恶意炒作以及其他影响社会稳定的问题；对拟建项目可能引发的社会 稳定风险是否可控；对可能出现的社会稳定风险是否有相应的防范、 化解措施，措施是否可行、有效；宣传解释和舆论引导措施是否充分 等。 四、关于风险调查评估 （一）对风险调查的全面性进行评估，包括风险调查的内容和范 围、调查的形式和方法是否恰当、合理、科学，是否达到广泛性和深 入性的要求。 （二）对公众参与的完备性进行评估，包括拟建项目是否按照有 关规定履行了公众参与、专家咨询、信息公开等程序性的要求。 （三）对风险调查结果的真实性和可信性进行评估，包括是否广 泛听取了各方面意见，是否全面、真实反映了相关利益相关者合理和 不合理、现实和潜在的诉求。 （四）在对社会稳定风险分析篇章评估的基础上，根据实际情况， 可采取公式、问卷调查、实地走访和召开座谈会、听证会等方式进行 补充调查，完善风险调查相关内容。 五、关于风险识别评估 （一）结合风险调查评估结果，对社会稳定风险分析篇章中各风 险因素识别的全面性和准确性进行评估。 （二）通过对有关社会经济调查及统计资料的分析，结合对项目 经济影响评价、社会影响评价、环境影响评价、资源利用、土地房屋 征收补偿和移民安置影响评价等相关评估结论，以及公众参与的完备 13 性程度等的评估，判断拟建项目是否存在被遗漏的重要风险因素，并 补充识别被遗漏的重要风险因素。 六、关于风险估计评估 （一）对分析篇章中选用的风险估计方法、对每一个主要风险因 素所进行的分析推理过程、对预测估计的主要风险因素的风险发生概 率、影响程度和风险程度是否恰当进行评估。 （二）补充分析篇章风险识别中遗漏的重要风险因素，对拟建项 目可能存在的重要风险因素的性质特征、未来变化趋势及可能造成的 影响后果进行分析评估，形成评估后主要风险因素的风险程度汇总表 （参考样表 3）。 样表 3： 经评估的主要风险因素及其风险程度汇总表 序号 风险因素(w) 风险概率 影响程度 风险程度 1 示例风险 1 较高 严重 高 2 示例风险 2 较低 可忽略 较小 ... ... 七、关于风险防范、化解措施评估 （一）对分析篇章中提出的风险防范、化解措施是否与现行的相 关政策和法规相符，进行合法性的评估。 （二）对分析篇章中提出的风险防范、化解措施是否有遗漏，进 行系统性、完整性的评估。 （三）对分析篇章中提出的风险防范、化解措施是否具有明确的 责任主体、职责分工以及时间进度安排，是否全面、合理、可行、有 效进行评估。 14 （四）结合风险识别和风险估计评估结论，补充、优化和完善风 险防范、化解措施，进一步明确责任主体等内容，编制经评估的风险 防范、化解措施汇总表（参考样表 4），并提出综合评估意见。 样表 4：经评估的风险防范、化解措施汇总表 序号 风险发生阶段 风险因素 主要防范、化 实 施 时 间 和 责 任 主 协 助 单 解措施 要求 体 位 1 一 一 一 一 一 一 2 一 一 一 一 一 一 3 一 一 一 一 一 一 . 一 一 一 一 一 一 .. 八、关于落实措施后的风险等级评估 （一）在风险防范、化解措施评估的基础上，对分析篇章中采取 措施后各主要风险因素变化的分析是否得当进行评估， 提出评估意见。 （二）对分析篇章中采用的风险等级评判方法、评判标准的选择 运用是否恰当，评判的结果是否合理提出评估意见。 （三）结合补充的主要风险因素，和上述评估论证的结果，预测 各主要因素风险可能变化的趋势和结果；通过分析变化情况，对落实 措施后的风险等级进行综合判断，提出项目风险等级的评判结论。 九、其他说明 （一）稳评报告应当在项目审批（核准）所需的各前置文件具备 之后完成。该项目规划、土地、环评等已完成社会稳定风险专项评估 的，在社会稳定情况未发生较大变化的前提下，其结论可以直接引用。 （二）本大纲适用的项目范围是按照国家和地方有关规定需要开 展稳评的重大固定资产投资项目。 （三）各地方、各部门可根据大纲，结合自身特点制定相应的评 估大纲，以指导本地方、本行业项目的评估工作。 15 16