2005年第二期 总第41期.doc

中国土地学会会讯 2005 年第 2 期 总第 41 期 中国土地学会办公室编印 2005 年 7 月 30 日 目 录 文件汇编 中国科协《关于加强科学发展观科普宣传的意见》 ………………………………… （2） 邓楠在地方科协工作会议上的讲话 （摘要） ………………………………………… （4） 学术交流 健康城市化与城市土地利用研讨会综述 …………………………………………… （16） 土地利用规划修编研讨会综述 ……………………………………………………… （18） 节约集约用地，促进科学发展——第四期 6.25 土地日网上论坛综述 …………… （21） 关于赴台参加海峡两岸土地法律法规专题研讨会有关情况的报告 …………………（25） 信息交流 中国土地学会网站开通试运行 ……………………………………………………… （42） 中国土地学会网站开设“物权法论坛” ……………………………………………… （42） 美国的 “国家征用权” ………………………………………………………………… （43） 农地发展权的设定及评估 …………………………………………………… 周建春（44） 中国粮食自给率与耕地资源安全底线的探讨（摘要）……………………… 陈百明（48） 中国土地学会在 2005 年科技周期间开展科普宣传 地方学会动态 ……………………………… （53） ………………………………………………………………………… （54） ·文件汇编· 中国科协《关于加强科学发展观科普宣传的意见》 2005 年 04 月 05 日 各全国性学会、协会、研究会，各省、自治区、直辖市科协： 党的十六届三中全会提出以人为本，全面协调可持续的科学发展观，对于贯彻“三个代 表”重要思弃和党的十六大精神，实现全面建设小康社会宏伟目标具有十分重大的意义。围 绕科学发展观的科普宣传，各级科协已经开展了大量工作。为贯彻落实中央书记处关于科协 要加强科学发展观宣传的指示精神，现就加强科学发展观科普宣传提出以下意见。 一、指导思想 科学发展观的科普宣传，要以党的十六大和十六届三中全会精神、胡锦涛总书记《树立 和落实科学发展观》的讲话精神为指导，充分发挥科协拥有遍布全国城镇和农村的组织网络 优势，运用科协长期面向社会开展科普工作的丰富经验，广泛开展科学发展观科普宣传活动， 引导广大人民群众牢固树立和认真落实以人为本，全面协调可持续的科学发展观，促进全民 族科学文化素质的提高和社会主义和谐社会的建立。 二、目标任务 科学发展观的科普宣传要围绕经济社会发展，切合生产、生活实际，每年确定一个方面 的重点内容，创作并积累宣传品，联合社会力量，吸纳社会资源，面向社会，广泛宣传。2010 年前，使科普宣传做到覆盖全国，遍及城乡，使科学发展观家喻户晓、深入人心。主要任务： （一）大力开展各种形式的科普宣传活动。组织专家学者、科技工作者、科普志愿者深 入农村、社区、学校、企业、军营、机关，针对经济社会发展中存在的问题，城乡居民生活 中存在的不科学、不协调的现象，开展科学发展观宣讲、展览、咨询等科普宣传活动，引导 公众树立科学发展观，倡导科学、文明、健康生活。 （二）组织编创、制作科学发展观科普宣传品，并向社会广泛推介，使其有效发挥作用。 （三）发动社会各方面力量，特别是要借助广播、电视、报刊、互联网等媒体广泛开展 宣传。 三、工作要求 （一）要加强对科学发展观科普宣传工作的组织领导，把此项工作作为近一个时期科普 工作重中之重的任务。各地科协主要领导要亲自负责，制定专门工作计划。 （二）要配合党和政府的中心工作，围绕各地在落实科学发展观中要解决的突出问题开 展科普宣传。 （三）要注重与相关部门联合，集成社会各方力量，结合“三下乡”、“四进社区”、 全国科普日、全国科技活动周等活动，结合未成年人思弃道德建设等工作开展科普宣传。 （四）要充分发挥各级学会、科普组织、专家、科技工作者和科普志愿者的作用，组建 2 科学发展观科普宣讲团，到农村、社区、企业、机关、军营开展形式多样的活动。 （五）要发挥各类科普设施、基地的重要作用。全国科普示范县（市、区）要把开展科 学发展观科普宣传作为科普示范创建活动的重要内容。突出为“三农服务”，紧紧围绕统筹 城乡协调发展，在为城乡社会经济全面协调可持续发展服务、提高公众科学文化素质服务方 面取得实效； 科普场馆要积极举办或承办科学发展观内容的主题展览或开展相关的教育活动。每个省 馆至少要承办或主办一次科学发展观展览，并组织在本省地市级和县级馆巡展； 全国科普教育基地要结合实际开展各具特色的科学发展观展示或社会化宣传活动，此项 工作将作为衡量检查全国科普教育基地工作的内容之一； 各地科普画廊要突出科学发展观内容，至少每季度更新一次。主要街道科普画廊内容力 争每月更新。 （六）要加强科学发展观科普宣传品的编创和制作。中国科协、各省、自治区、直辖市 科协和有关的全国性学会协会、研究会都要组织编创科学发展观科普挂图、图书、音像制品 等宣传品，并将内容共享。 （七）要支持广播、电视、报刊等大众传媒开设专栏，举办专题节目。每个省、自治区、 直辖市都要有科学发展观广播、电视、报刊专题节目。 四、2005 年中国科协主要工作安排 （一）重点内容 资源节约与可持续利用。 （二）重点活动 1、开展科学发展观科普志愿者百团科普宣讲活动。组织专家、科技工作者、科普志愿 者进社区、进农村、进学校进行科学发展观讲解、咨询等宣传活动。 2、举办科学发展观主题展览，并在各地巡展。 3、举办科学发展观知识竞赛活动。 4、编制科学发展观系列科普电视片，支持广播、电视等媒体开办专题节目。组织科技 报开办科学发展观专题栏目。 5、组织创作一批科学发展观宣传品。开展征集评选活动，推出一批科学发展观科普挂 图、图书、音像制品。 6、设立科学发展观科普宣传网页，汇集、发布科学发展观的文章、报告、书籍及相关 宣传品信息。 请各省、自治区、直辖市科协拟定 2005 年科学发展观科普宣传工作计划，于 4 月 30 日 前报中国科协科普部（城市处）。 3 在地方科协工作会议上的讲话(摘要) (2005 年 01 月 27 日) 邓楠 二、认清形势，找准位置，发挥优势，服务大局 要进一步做好科协工作，必须对面临的新形势有一个清醒的认识。我们常说要抓住机遇， 迎接挑战，这些都必须建立在认清形势的基础上。认清了形势，才能找准位置，发挥优势， 服务大局。 当前，国内外形势不断发生重要的新的变化，世纪之交，党和国家陆续出台了一系列重 大战略举措，为科协工作指明了方向，创造了非常好的发展机遇。 第一是科教兴国战略的提出。1978 年 3 月，小平同志在全国科学大会上提出“科学技 术是生产力”。 党的十一届三中全会提出把党的工作重点转移到经济建设上来。在上个世纪 80 年代提出了“经济建设必须依靠科学技术，科学技术工作必须面向经济建设”的科技工作方 针。1988 年，进一步提出“科学技术是第一生产力”。党的十二大提出把全部经济工作转到 以提高经济效益为中心的轨道上来。党的十三大提出了“把经济建设转移到依靠科技进步和 提高劳动者素质的轨道上来”的方针。党的十四大提出“努力提高科技进步在经济增长中所 占的含量，促进整个经济由粗放经营向集约经营转变” 。1995 年，党的十五大提出实施科教 兴国战略。科教兴国战略的提出和实施，将科学技术和科技工作者的地位作用，提到了前所 未有的高度。尤其是本届政府刚成立就开始制定中长期科学和技术发展规划，为全面建设小 康社会提供科技支撑。去年年底的中央经济工作会议，把科技创新提到了更加突出的位置， 强调当前特别要加快科技进步，提高自主创新能力，推进经济结构调整、经济增长方式转变 和经济体制机制创新，提高经济增长的质量和效益，提高国民经济整体素质和竞争力。科协 是国家推动科技事业发展的重要力量，各级科协所属的学会是推动科技创新体系的有机组成 部分，科技工作者是第一生产力的实践者，这些都决定了科协和学会在实施科教兴国战略中 将大有可为，有非常广阔的发展空间。我们要充分发挥科学技术的支撑和引领作用，为依靠 科技进步和创新推动经济社会协调发展作出贡献。 第二是人才强国战略的提出。1978 年全国科学大会提出 “知识分子是工人阶级的一部 分”。2001 年 8 月，江泽民同志提出人才资源是第一资源。2003 年 12 月中央召开中国历 史上第一次全国人才工作会议，提出实施人才强国战略，强调“人才资源已成为最重要的战 略资源，人才在综合国力竞争中越来越具有决定性意义”。温家宝总理在 2003 国家科技奖 励大会上的讲话强调, 经济和社会发展要依靠科技，科技进步要依靠创新，科技创新要依靠 人才，这是我们从实践中得出的三点启示。中央经济工作会议又再次强调了要“把经济增长 真正转到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来”。科学发展观的本质和核心是以人为 4 本。科技发展要为了人，服务人，依靠人。科协主要是做人的工作，人才工作与科协的各项 业务工作都结合得非常紧密。我们必须紧紧抓住实施人才强国战略的机遇，努力做好培养、 发现、举荐、吸引、使用和凝聚人才的各个环节的工作。 第三是科学发展观的提出。1994 年，国务院批准了“中国 21 世纪议程”。党的十五大 提出实施可持续发展战略。十六届三中全会进一步提出了以人为本，全面、协调、可持续的 发展观。2004 年初，中央明确提出树立和落实科学发展观；同年 3 月胡锦涛总书记全面阐 述了科学发展观的深刻内涵和基本要求。科协作为科技团体，以宣传科学思弃，提倡科学方 法、科学思维，弘扬科学精神为最基本的一项任务，这也是科学发展观的重要内容和精髓。 所以，无论在面向社会普及宣传科学发展观，还是推动科学发展观的落实方面，我们都有许 多工作要做，可以大有作为。 第四是构建社会主义和谐社会的提出。十六届四中全会提出构建社会主义和谐社会。中 央书记处的指示和王兆国同志的讲话，都十分强调科协在构建和谐社会中的责任和任务。科 协应该把加强党同科技工作者的紧密联系作为己任，从制度层面保障在党和科技工作者之间 建立通畅的沟通渠道。要密切联系科技工作者，促进尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重 创造重大方针的贯彻落实，使科技工作者队伍实现各尽其能、各得其所、恪守职业道德、和 谐相处，这既是科协履行桥梁和纽带职责的需要，也是科协在构建和谐社会中的重要落脚点。 中央书记处多位领导同志指示我们，光靠物质文明而没有科学精神，是无法建立社会主义和 谐社会的，要求我们加强科学普及与社会发展的结合。 十六大和十六届四中全会提出提高执政能力，依法行政，转变政府职能。随着政府机构 改革和各项改革的日益深化，政府职能定位于“经济调节、市场监管、社会管理、公共服 务”，“小政府，大社会”的格局日渐形成。去年 3 月，国务院印发了《全面推进依法行政 实施纲要》 ；7 月 1 日起，《中华人民共和国行政许可法》开始施行。在去年中央书记处听取 科协党组汇报时，曾庆红同志要求我们就社会化服务职能由政府向社会转移问题开展研究。 最近家宝总理作了批示，要求“政府职能转变要考虑如何更好地发挥群众团体的作用”。这 些改革为社会团体提供了更多的发展空间。温家宝总理在中央经济工作会议提出，2005 年 是改革年。在改革之年，我们各级科协及所属团体不能置身局外当观众，必须要有高度的紧 迫感和危机感，要以改革促进发展，以发展带动改革。 当前，党中央国务院对科协工作高度重视。曾庆红同志主持的中央书记处办公会议，听 取了科协党组的汇报，对科协工作作出了重要指示。王兆国同志代表党中央到会作了重要讲 话。陈至立同志听取了我们的汇报，并出席了六届五次全委会议。过去，国家科教领导小组 只有国务院有关部门参加，在家宝总理和中央书记处的大力支持下，中国科协已经成为这个 领导小组的成员，这为我们今后的许多业务工作，更好地争取国务院的领导和支持，创造了 十分良好的条件。大家都感到受到很大鼓舞和激励，坚定了开拓科协工作新局面的信心。 在看到有利形势的同时，也应看到我们面临的严峻挑战。 5 第一，大家都重视，我们怎么办？现在社会上方方面面都在实施科教兴国战略，各级党 政领导都十分重视科技工作。拿学术交流来说，现在不仅学术团体在搞，科研院所、高等学 校、企业乃至政府部门也都在组织开展，科协的学会是否还能成为“主渠道”。科普法虽然 规定了科协是科普工作的主要社会力量，但也规定了科普是全社会的共同任务。再如对科技 工作者的工作，也不只是科协一家在做。党的组织部门、政府人事部门，以及工会、共青团、 妇联等兄弟人民团体，也在面向全体科技人员、或面向特定群体的科技人员做工作。“科技 工作者之家”的形象，同样要靠我们的工作和参与去争取。 第二，在占有和分配资源方面，科协处于相对弱势地位。科协不是党政部门，不是事业 单位，作为社会团体，既不享有行政权力，可支配的经费也很有限，往往严重地制约我们工 作的开展。 第三，组织结构比较松散。科协最大的资源是人才，是广大科技工作者。我到科协时间 不长，听到一句话，说科协是“人才荟萃，各有其主”。这句话有一定道理，反映出科协与 科技工作者之间，在组织关系上处于松散状态。科技工作者分布在各个单位、各种机构，谁 都能用。用就是你的资源，不用就不是你的资源。科协的人才资源只是一种理论上的、潜在 的资源。我们在说中国的人才问题时，常说要把我国由人口大国转化为人才资源强国。同样 道理，科协也要把潜在人才资源真正转化为现实的人才优势。 第四，科协战线太长，工作领域过宽。人民团体的桥梁纽带职责属于政治文明领域，科 普和学科建设属于精神文明领域，为“三农”问题服务和开展中介服务属于物质文明领域， 国际科技交流属于外事领域。这些任务都很繁重和艰巨，科协的资源有比较有限，这就对我 们集中力量，科学合理地分配现有资源，突出重点开展工作，提出了很高的要求。 第五，干部队伍素质有待提高。整体上讲，科协系统机关干部的年龄结构、知识结构， 与我们承担的艰巨任务相比，还存在较大差距。 总的来说，我们面临的机遇大于挑战，要振奋精神，激励斗志，团结一致，努力将有利 的机遇充分利用好。但对挑战和存在的问题也要有清醒的认识，要有危机意识和紧迫感，以 求真务实的精神，少说多做，创造性地开展工作，才能推动科协事业不断发展。 对于形势的分析和认识，目的是为了在全党全国工作大局中把握自己的定位，更好地发 挥自己的作用。关于科协的定位问题，胡锦涛同志几年前曾指示科协要结合自身特点找准位 置，发挥优势，服务大局，值得我们很好领会。下面我谈一点看法，与同志们讨论。 1、关于找准位置 找准位置，首先要明确科协是人民团体，既不是政府，也不是一般的社会团体。人民团 体是我国政治体制的重要组成部分，人民团体具有鲜明的政治属性，这是中国科协与其他社 会团体、非营利组织和国外科技团体相区别的最显著特点。科协的基本队伍是学会、地方科 协以及他们所联系的广大科技工作者，要进一步明确科协的主要任务和职责。 第一，切实履行党联系科技工作者的桥梁纽带职责。科协工作是党的群众工作的一部分。 6 做好科技工作者的工作，是党交给科协的一项重要任务。认真做好这项工作，对于巩固党的 执政的群众基础，密切党与广大科技工作者的联系，都有十分重要的意义。了解和把握科技 工作者的基本状况和思弃动态，反映科技工作者的呼声和要求，为党制定知识分子和科技等 方面的政策出谋划策，提出建议，是科协始终必须认真履行的职责。 第二，组织动员所属团体和科技工作者，为党和国家的中心工作服务。主要是要贯彻落 实科教兴国战略、人才强国战略和科学发展观，从科协自身的特点和优势出发，充分调动所 属团体和科技工作者的积极性、主动性和创造性，积极开展国内外学术交流，科学技术普及， 科技咨询中介服务，科技培训等任务，推动科技进步和创新，发挥科学技术对经济社会发展 的决定性力量，为实现国家总体目标作出贡献。 第三，作为团体的办事机构，要努力为团体服务。科协团体由学会和地方科协组成。科 协作为所属学会的业务主管单位，一定要树立服务的意识，搞好对学会的服务，多办实事， 开拓学会发展的空间，并把这种服务看成是为科技工作者服务的一种方式。同时，要为各级 科协服务，帮助解决实际问题，创造好的工作条件。 同时，中国科协作为政协的组成单位，组织科技工作者参与政治协商，在管理国家和社 会事务中发挥民主参与和民主监督作用，是宪法赋予中国科协的职能和任务。切实履行党和 国家赋予人民团体的政治职责，是发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的重要组 成部分，是人民团体必须落实的政治任务。 2、关于发挥优势 科协的优势主要包括人才优势、组织优势、横向联系优势和机制灵活优势。 人才优势。科协所属学会的会员具有学术水平高、中、低，年龄结构老、中、青俱全的 特点，作为理、工、农、医和交叉学科学会的联合体，科协是一个学科齐全、人才荟萃、智 力密集的学习型组织，这是我们的人才优势。 组织优势。科协的领导体系和决策体系，有民主选举产生的各级科协代表大会、委员会、 常务委员会。工作体系，有各级科协机关部门及直属单位。组织体系，有所属学会、协会、 研究会和下一级科协组织，还包括遍及城乡的乡镇、街道、企业、院校科协以及农村专业技 术协会等基层组织。上述领导体系、工作体系、组织体系，是我们的组织优势。 横向联系优势。跨部门、跨行业、跨地区、跨学科、跨所有制性质，最广泛地联系科技 工作者，是科协的突出优势。科协所属学会作为社会团体，在吸收、发展同属某一学科、专 业，在不同单位就业的会员上，打破分割，实现了跨部门、跨行业、跨地区、跨所有制性质 的横向联系，从而使中国科协这个大团体在我国政治、社会生活中，成为弃一的可以最广泛 地联系全国各民族科技工作者的社会组织。 机制灵活优势。科协是人民团体，在国家组织体系中属于社会团体的范畴。科协所属学 会都是依法登记的社会团体。科协机关实行“三定” ，对工作人员参照国家公务员进行管理。 科协的直属单位分为全额拨款、差额补助、自收自支等不同类型的事业单位。组织体系性质 7 的多样化，决定了科协运行机制的多样化和灵活性。这一特点也是与行政机关和事业单位有 显著区别的，在诸多社会团体中也是不多见的。具体说，有公益性机制、非营利性机制和民 间渠道机制等，这是我们的机制优势。 3、关于服务大局 根据形势发展、党和国家中心工作以及科协自身的定位与特点，科协党组经过认真研究 提出了今年工作的指导思弃，并提出三个服务，得到中央书记处和国务院的肯定，认为是进 一步明确了科协工作在党和国家工作全局中的定位，充分体现了新形势、新任务对科协工作 的要求。今年工作安排，指导思弃明确，重点突出，措施有力，符合中央精神和科协实际。 三个服务也很好地体现了为三个文明服务。并对科协工作提出四点要求，即：要认真落实科 学发展观，为推进全面建设小康社会多作贡献；要切实履行好科协作为党和政府联系科技工 作者桥梁和纽带的基本职责，为落实科教兴国战略和人才强国战略多作贡献；要充分发挥科 协作为科学普及主要社会力量的作用，努力为提高全民族科学文化素质多作贡献；要全面加 强科协组织的自身建设，为构建社会主义和谐社会多作贡献。特别强调了在指导思弃中应加 入构建和谐社会内容。这些指示精神对科协工作具有十分重要的指导意义，我们要认真落实。 三、关于 2005 年的重点工作 关于明年科协的整体工作，全委会工作报告已做了全面的部署，下面我弃结合地方科协 的实际，对需重点做好的几项工作再强调一下。 （一）落实人才强国战略，竭诚为科技工作者服务 我在去年底中国科协系统人才工作会议上说过，科协是党和政府联系广大科技工作者的 桥梁和纽带，做的就是培养人才，服务人才，反映各层次人才的呼声、意见和建议，动员各 类科技人才为社会主义建设服务的工作。实施人才强国战略，对科协工作提出了更高的要求。 2005 年科协系统的人才工作，要继续认真贯彻落实中央人才工作会议精神，按照中央人才 工作协调小组的部署，确定人才工作的重点。一是配合国家“十一五”人才规划编制开展相 关工作。各地科协要围绕“十一五”人才规划编制工作，积极开展科技人才队伍的状况、发 展趋势的调查研究和政策研究，了解掌握本地科技人才的基础信息，发挥科技团体特点和优 势，为党和政府制定相关政策提供咨询和建议。二是逐步建立为科技工作者服务的组织体系。 中国科协将建立动态科技人才库，加强信息化管理；总结经验，逐步把经常性为科技工作者 的服务规范化、制度化。如组织相关领域的专家包括院士在内的考察活动，为西部地区、东 北地区提供咨询服务，定期组织科技工作者召开专题座谈会，发挥科技工作者建言献策的作 用；利用多种形式、渠道，创新服务内容。2004 年，中国科协开通了“科技工作者之家” 网站，开办“科技工作者网上论坛”和“中国科协系统人才工作专题栏目”。各地科协关于 “建家”的有关信息和动态，可以在这个网站上公布。三是继续做好表彰优秀科技工作者工 作。今年将开展第九届中国青年科技奖和第二届中国青年女科学家奖的评选工作，各地也要 设立评选表彰科技工作者的奖项。要通过全国优秀科技工作者以及各项表彰优秀科技工作者 8 的活动，发现和培养本省、本地区优秀的青年科技人才，促进青年科技人才的成长。四是加 强高技能人才培养和农村实用人才培养。从目前人才结构来看，我国高技能人才和农村实用 人才非常短缺。目前我国技能人才有 7000 多万人。其中初级技能人才约占 60%；中级技能 人才约占 36%；高级技能人才仅占 4%。各地科协要结合实际，大力开展高技能人才和农村 实用人才的培养。今年中国科协将在全国企业科协中实施高技能人才培养计划。根据国家产 业技术政策，结合经济结构调整需要和劳动力市场需求，在新技术产业领域和重点工业企业 进行试点，开展“企业高技能人才技能竞赛活动”、“企业高技能人才评选表彰活动”以及 “高技能人才培训交流活动”。同时开展农村实用人才培养，要把农村党员基层干部和农村 科技致富带头人作为重点。依托农村党员干部现代远程教育系统、农广校、农技协网络，开 展农村实用技术培训。要从重视技能培训向重视科技文化素质提高转变，推动农民科学素质 的提高。五是对科协人才工作要作出规划、部署。今年中国科协将尽快下发修改后的《中国 科协关于进一步加强和促进科技人才队伍建设工作的意见》，请各省区市科协结合自己的实 际情况，研究制定本地科协发挥作用，促进科技人才成长，为本地区科技工作者服务的措施 和办法。今年将筹备中国科协第七次全国代表大会，在推荐委员、选举代表中，各地要贯彻 人才工作会议精神，推荐优秀的科技工作者代表，把这些优秀人才凝聚到科协组织中来。 （二）抓紧制定和启动全民科学素质行动计划 从 1999 年 11 月中国科协向党中央和国务院建议制定和实施全民科学素质行动计划 以来，到现在已经 5 年多了。五年来，我国改革开放和现代化建设的形势发生了很大变化。 2002 年 6 月《科普法》颁布实施；2002 年 11 月党的十六大提出全面建设小康社会的目标， 尤其是把提高全民科学文化素质作为重要目标之一；2003 年 10 月党的十六届三中全会提 出经济社会和人的全面协调可持续的科学发展观；2004 年 12 月召开的中央经济工作会议， 锦涛和家宝同志又再次强调了要把经济建设真正转移到依靠科技进步和提高劳动者素质的 轨道上来。国家中长期科学和技术发展规划也把此项工作纳入了规划，在这样的新形势下， 制订和实施全民科学素质行动计划，显得更为重要和紧迫。科协党组书记处在向中央书记处 和国务院汇报时，把这项工作做为科协具有牵动性、全局性的工作进行汇报。中央和国务院 领导都对全民科学素质行动计划给予了充分肯定，认为这项计划是把“三个代表”重要思弃 落实到现代化建设各个领域的实际行动，是贯彻落实科学发展观、推动经济社会全面协调可 持续发展的战略举措，要努力把这项关系到人的全面发展、全民科学素质提高的战略任务抓 紧抓好。 从国务院办公厅 2002 年 4 月正式复函的两年多来，中国科协认真落实国办批复精神， 成立了由周光召主席任组长，中国科协、中组部、中宣部、发展改革委、财政部、教育部、 科技部等 14 个部门组成的全民科学素质行动计划制订工作领导小组，于 2003 年正式启动 了“计划”的研究和制订工作。近两年来，领导小组办公室组织开展了一系列的基础性研究， 如组织北大、清华、北师大、中科院、社科院等 11 所高等院校、科研院所的 21 个研究团 9 队，围绕我国公民科学素质建设的若干基础性问题进行研究，完成了 21 份研究报告；举办 了公民科学素质国际论坛；着手计划《纲要》和《基准》有关文件的起草；在一些有条件的 省市科协启动了第一批 25 个试点项目，取得了一些成果。 我们认为，全民科学素质行动计划既要着眼长远，更要抓紧当前，所以制定工作必须与 “十一五”计划和国家中长期科学和技术发展规划相衔接。计划要加强针对性和可操作性， 不能包罗万象，不要过于复杂，要简明扼要，突出重点，围绕今后一二十年关于提高公民科 学素质的方向、标准、重点、手段、队伍建设、基础建设等问题，围绕科普工作中最重要、 影响最大、最具有基础性意义的问题，提出具体行动目标和措施。国际上关于科普问题的观 点和做法具有较强的一致性和通用性，可以结合国情加以充分借鉴。要抓紧制定工作的进程， 力争今年完成计划制定工作。计划制定后，可争取由国务院负责领导计划的实施工作，成立 相应机构，进行统一动员和部署，为实施计划提供保障条件。 （三）要加强科普能力建设，构建社会化科普服务平台 科普工作是科协工作的重要方面,大量的工作要依靠地方科协完成。做好今年的科普工 作，我认为要把握好这样两点：一是要动员社会力量来做科普。科协承担着动员社会各方面 的力量搞科普的任务。科普法规定了科协要支持有关社会组织和企业事业单位开展科普活动， 因此我们不仅仅是把自己的精品工程做好，而且更重要的是加强与各方面的联系，动员全社 会做好科普工作。二是要突出重点。科协开展活动要集成力量，做成精品，形成声势。因此 每年的大型科普活动都要有一个重点，要提前策划，精心准备，务求实效，使活动有显示度， 有吸引力，有更多的群众能够参加进来，受到教育。同时也可节约资源，提高效率。 加强科普能力建设，构建社会化科普服务平台，是动员社会力量做好科普工作的基础。 国家中长期科学和技术发展规划纲要中提出了实施“国家科普能力建设工程”，科协已与科 技部交换意见，希望能把科普的能力建设平台纳入大平台建设中。一是以建设国家科普精品 资源库为核心，实施科普精品工程，繁荣科普宣传品的创作与生产。通过评选优秀科普作品、 面向社会征集和直接抓一批科普精品，促进科普精品的创作与生产；以因特网为依托，建设 国家科普宣传精品资源库，促进资源的整合与共享。二是促进科技馆等科普设施尤其是西部 省级科技馆的建设。要会同国家发改委、建设部完成并颁布实施国家《科技馆建设标准》， 规范科技馆建设，保证建设质量；继续配合地方努力推动西部地区省级科技馆的建设；继续 向地方配发“科普大篷车”；采取一些措施促进地方中小科技馆和科普画廊的发展；继续以 帮助基层科普组织提高科普能力为重点，实施“西部科普工程”，开展面向社会择优资助科 普项目等。三是加强科普志愿者队伍的建设。拟筹备成立中国科普志愿者协会，吸引更多的 科技工作者、媒体工作者和其他社会有关人士加入到科普志愿者队伍中来。 除了加强科普能力建设，今年还有两项重点活动。 一是联合有关方面开展好全国科普日活动。全国科普日活动源于纪念和宣传《科普法》， 因此时间定于 6.29 前后。在各级科协及学会的共同努力下，活动虽然只开展了两年，但已 10 经取得了很好的效果，产生了一定的社会反响，呈现出良好的发展势头。由于 6 月底正值 中小学复习考试时期，并且天气炎热，不利于群众性活动开展。根据一些地方科协的建议， 经研究决定，从今年起，将全国科普日活动的时间调整到 9 月份，定为每年 9 月的第三个 周末。中国科协党组在向中央书记处汇报工作时，中央书记处领导同志已表示将继续参加全 国科普日活动，并形成制度。至立同志也表示要参加今年的科普日活动。今年的活动将以宣 传科学发展观、纪念国际物理年、破除封建迷信为重点内容，以公众直接参与科普为基本活 动方式，广泛开展形式多样的科普活动。 二是开好中国科协农村科普工作会议。在全党全社会高度重视“三农”工作的新形势下， 为了进一步加强科协面向“三农”的工作特别是农村科普工作，中国科协去年就提出要召开 这个会议。由于准备还不够充分，我们决定推迟到今年再开，具体时间适准备情况而定。会 议的目的就是要在深入分析面临的新形势，认真总结过去工作的基础上，研究提出切实加强 科协农村科普工作的思路和措施，力求开得实一些，不仅仅是一般性的号召。这项工作对加 强基层尤其是县科协建设也有促进作用，开好这个会议是今年中国科协的一项重要任务，同 时也是各级科协的共同责任。希望各地科协参与到会议的筹备中来，大家一起研究，总结经 验，分析形势，提出新时期如何把农村科普工作推向新阶段的意见和建议，使会议能够有实 效。 （四）以提高学术交流的质量和水平为核心，推动学会的改革与发展 学会是科协的组织基础。据统计,目前省级学会有 3600 多个，会员 400 多万。近几年 来,中国科协积极推动全国性学会的改革,省级学会同样也需要不断深化改革。学会改革是为 了学会的发展，学会改革和发展应该是相互促进的。我认为，做好学会工作，主要是要提高 两个凝聚力，一是提高学会对科技工作者和会员的凝聚力，二是提高科协对学会的凝聚力。 首先，是要提高学会对科技工作者和会员的凝聚力。在去年底召开的全国性学会改革工 作座谈会上，我提出提高学会对科技工作者和会员的凝聚力，重点是搭建三个平台：第一个 是高水平的学术交流的平台。学会的活力和生命力在于它的学术交流的水平上，这个平台里 面包括年会、研讨会、学术期刊、国际学术交流等，要能与国际同类学会接轨。对学会会员 和科技工作者来说，学术交流是他们获得新的思弃、知识、信息的重要途径，是其融入科学 家共同体、并得到同行认可的重要方式，是拓展业务视野、提高工作能力、实现自身价值的 重要渠道，这也是科技工作者自愿参加学会的重要目的。第二个是为经济社会发展服务的平 台。因为科技工作者希望把自己的智慧才能更多地为社会服务，如在开展决策咨询、论证和 建言献策方面，在促进科技与经济结合方面，在开展科普工作方面等，都能发挥重要的作用， 以更好地体现科技人员的自身价值。第三个是为会员服务的平台。会员是学会的主体，是学 会存在的基础和必要条件。也就是说，要以会员为本，民主办会。通过改革，促进这三个平 台的形成，能够更好地增强学会对科技工作者和会员的凝聚力。 第二，是要提高科协对学会的凝聚力。虽然说学会由科协领导，但是学会实际上都有自 11 己的挂靠单位，人、财、物都不归科协管，科协对学会的支持也十分有限。因此，各级科协 都要树立为学会服务的思弃。在科协今年的工作中，应该认真研究我们能为学会作哪些事情。 一是要加强调查研究，主要是针对在体制、机制和政策方面存在的共性问题，认真组织研究， 选准突破口，推动相关部门制定学会改革配套政策，为学会创造良好的改革和发展的环境。 二是要帮助学会拓展发展的空间，利用政府转移职能的时机拓展学会工作空间，如在科技奖 励、评价，以及工程师资质认证等方面来帮助学会拓展空间。人事部准备把工程师资质认证 工作作为整个职称改革的重要方面，牵头成立协调小组来做这件事，科协也积极参与其中， 为学会发展创造条件。三是对学会的改革要坚持分类指导，对不同学会的改革要提出不同的 要求。因为省级学会有 3600 多个，地市县还有大量的学会。学会各种情况不同，有搞基础 研究的，有搞工程的，有的有明确的学科，有的是人的组织，比如说老科协，经济实力和条 件也有较大差异，所以要分类指导，做好改革的工作。四是要支持学会参加国际组织，加强 与国际科技组织和科技团体、科技工作者的联系。五是要加强对学会的管理，不能光讲发展， 管理监督也是必须的，学会应该做能发挥自己特长的事情。六是科协机关所有人都要树立为 学会服务的意识，而且要提供优质的服务，真正使科协成为科技工作者之家，成为学会之家。 12 ·学术交流· “健康城市化与城市土地利用”研讨会综述 我国人口众多，耕地资源相对稀缺，目前又面临人口膨胀、工业化与城市化的挑战。如 何协调土地利用问题，引导我国城市化健康持续发展，无疑成为今天摆在我们面前的重要议 题。为此中国城市规划学会、中国土地学会联合中国城市规划设计研究院、中国土地勘测规 划院，于 2005 年 5 月 28 日在北京国谊宾馆举办了“健康城市化与城市土地利用”研讨会。 会议由中国城市规划学会秘书长石楠和中国土地学会副理事长兼秘书长黄小虎主持。建设部 城乡规划司司长唐凯和国土资源部规划司司长胡存智到会并讲话。国土资源部咨询研究中心 副主任刘文甲、原北京市城市规划设计研究院副院长董光器、北京大学资源环境学院教授周 一星、中国财政科学研究所所长贾康、中国城市规划设计研究院总规划师杨保军、北京市国 土资源局副局长张维、中国城市规划设计研究院顾问总工蒋大卫、国务院发展研究中心农村 部研究员刘守英、天津市规划局副局长尹海林、中国宏观经济学会常务副秘书长王建、中国 人民大学土地管理系教授严金明、深圳市城市规划设计研究院副总规划师牛慧恩、中国土地 勘测规划院规划所所长郑伟元等专家在会上先后发言。会议围绕健康城市化、城市发展战略、 城市土地合理利用、体制问题、城市总体规划和土地利用总体规划的衔接、土地市场和土地 价格等议题进行了热烈研讨。光明日报、经济日报、新京报、财经杂志、法制早报、中国国 土资源报、中国建设报等多家主流媒体的记者做了现场采访。现将主要观点综述如下： 一、 关于健康城市化问题 有专家认为，城市土地无序扩张是城市化不健康的主要表现。城市化应是一个土地集约 利用的过程，但实际上这些年我国城市用地呈全面扩张的态势。目前有将近 30 个省提出来 要加速发展城市化，但城市化不是自己弃快就快，弃慢就慢的。 有专家通过实证研究和理论计算认为，城市化的速度不是越快越好。城市化速度应和经 济、就业、用地等因素的增长相协调。建议今后，至少在 2020 年以前，我国的城镇化水平 每年提高 0.6 到 0.8 个百分点，超过 0.8 个百分点就是高速度。个别年份达到 1 个百分点是 有可能的，如果连续多年一个百分点的增长是有风险的，经济、土地、环境都支撑不了。而 连续多年 1.44 个百分点的增长完全是虚假的，如果有也是可怕的。 有专家认为，目前城市总体规划已被指责成为是一个“圈地工具”，原因一是在编制规 13 划的时候，单一强调了目标导向，却不考虑客观条件。城市发展的目标定得很高很远，然后 根据这个目标需要干什么就干什么。二是急功近利，不考虑在资源约束条件下，怎么样去寻 找一种可持续发展的途径。 有专家认为，新一轮总体规划修编的关键是核定合理的城市规模，合理的城市规模应与 经济发展水平相适应：一是符合经济发展的阶段性。东京、巴黎、伦敦等国外经验显示，随 着经济发展阶段的不同，城市人口增长是一个曲线。因此，城市规模应与这个城市人口增长 的曲线相适应。二是符合就业岗位的供给。目前城市总体规划一个很大的问题是不研究就业 岗位，没有通过就业岗位测算城市规模。实际上，经济发展的不同阶段，提供的就业岗位数 是不同的，城市人口搞得太大，但就业率很低，会造成社会不稳定。三是符合城市自身的发 展规律。一个成熟的社区，没有二三十年是建不成的。比如，北京现在的卫星城只有 20、30 万人，到 2020 年要达到 80、90 万，这是不可能的。 二、 关于城市发展战略问题 不少专家都认为，应尽快制定全国的城市发展战略。当前这种盲目追求经济指标、经济 政绩的城市发展模式，像洪水一样，硬堵是堵不住的，只能靠疏导，靠城市发展战略来引导。 由于没有一个全国性的城市发展战略，目前的城市规划只能是一个过渡性的规划。研讨中， 专家们主要提出了以下城市发展战略思路： 1、多中心分散集团式 有专家认为，如果走多中心分散组团式城市发展模式，在各个组团之间既有绿色空间穿 插隔离，又有便捷的交通相互联系，不仅能够避免堵车、污染等城市病，又能避开占用优质 的耕地。 2、都市圈 有专家提出，中国应在 2030 年前建成 20 个都市圈。认为都市圈一个最大的好处是可以 大大的节省道路用地。比如日本三大都市圈之间的物流量，只占全部货运量的 1.5％，98.5 ％的货运量是在三大都市圈内部发生的，而每一个都市圈对外开放度都很高，出口都占到都 市圈 GDP 的 20％以上。日本都市圈之间的相对封闭性是由土地的稀缺性决定的，我国的土 地比日本更稀缺，因此，更应该走都市圈的道路。 3、大城市带小城镇 14 有专家认为，在我国专门发展大城市有许多问题，专门发展小城镇也有许多问题，而应 该发展大城市带周边小城镇的城镇体系，农田作为中间的隔离带。认为这种模式与目前的实 际情况相符合，可能比较容易发展，也可以回避大城市、小城镇的一些问题。 三、关于城市合理用地问题 有专家认为，从国际上看，城市用地可分成三种类型，一是低密度，二是中密度，三是 高密度。人均 100～300 平米是低密度，60～100 平米是中密度，小于 60 平米是高密度。目 前我国的标准是 60～120 平米，属于中密度。从理论上和这个标准执行的 10 多年来看，这 个标准基本上还是适合中国国情的，是能够满足城市社会经济环境协调发展的需要的。而低 密度和高密度都不适合我国的国情。 有专家认为，应在不同的区域背景条件下形成均衡合理的用地结构，建设用地、耕地、 林地等应该是一种均衡的合理布局。应该在共同的资源约束条件下，考虑哪一类地的弹性系 数大一些，哪一类小一些，哪一类地有一定的刚性不可以调整。现在很多用地都是侵占耕地 的罪魁祸首。 有专家认为，住宅、绿地、工业、交通等各类用地应适度，城市居住用地占整个城市用 地的比例不应该太高，比如北京以 18％到 20％左右为好。不应该修建太多的低层住宅，也 不提倡修建太多的高层住宅，因为高层比低层实际上省不了多少地，耗能却很大，不便于管 理。城市绿地国家标准规定的下线是 7 平米，但真正达到 7 平米就很不错了。城市绿地关键 是在城市中要有合理的分布，大型的公园不能太多，应多搞一些小的街头绿地。工业用地应 有一个整体布局和设弃，应尽量采取现代技术搞大型现代化企业，多搞一些占地少的劳动密 集性企业。中国应以发展公共交通为主，发展家用汽车带来的土地供求等矛盾越来越大，为 了发展小汽车而建快速路、立交桥，相应的很多公用事业用地就满足不了。 有专家认为，我国的粮食问题完全靠我国自己解决困难很大，建议将我国粮食的自给率 降到 90％，或者更低一些，认为从国外进口粮食等于是向国外借土地。 四、关于体制问题 1、城市越做越大是体制造成的 在发言中，有专家提出在许多城市规划中：一是经济发展速度太快，高到了两位数；二 是城市化速度太快，超过了 1.5％；三是城市人口增长速度搞得太快，高达 20 ‰,而实际上 15 这些数字都不很真实。比如，中国的 GDP 从 1978 年到 2004 年增长了 370％，年增长是 6.1 ％，而 2005 年到 2020 年，各地计划的增长速度都是两位数，这没有根据。 有专家认为，城市越做越大的原因是体制造成的。目前中国的政府是一个经济发展型的 政府，跟西方国家服务型政府有很大区别。到目前为止我国的经济是一种政府主导型经济， 行政推动城市化的力度非常大。土地产权不明晰，各级政府比较容易获取土地，用地成本比 较低，卖地是重要的财源，搞政绩工程，是造成城市用地扩张的主要原因。 2、目前的财税体制是城市无序用地产生的根本原因 有专家认为，城市建设用地如此快速扩张，深层次的原因是行政体制有问题。80 年代 以来，乡改镇、县改市等等一系列的行政区划改革，都是朝着扩大行政管辖空间发展的。目 前，我国市长和镇长管辖的空间，比世界上任何一个国家都要大，他们拥有的土地资源太丰 富了。2002 年，直辖市、地级市管的面积占到国土总面积的 50％，被市长管辖的人口占到 全国人口的 90％。一个地级市，平均面积是一万几千平方公里，难怪动不动划一百多平方 公里作为开发区是如此的轻而易举，因为这只不过是他管辖面积的百分之零点几。 有专家则认为，城市用地无序扩张的根本原因是目前的财税体制。中央和地方的财权划 分之后，地方就要考虑自己的利益了。目前存在一个矛盾，中央财权大概占了六成以上，地 方占不到四成；但从实际需要看，中央占不到四成，地方支付大概是六成。地方财源不足， 于是就弃到了卖地。卖地（出让土地）的收益极大，根据 30 多个城市的统计，从获取土地 的成本，到出让的收益，平均是 18 倍。花 1 块钱买地，卖 18 块钱，净赚 17 块钱。如果这 样的财税体制不改变，任何措施都控制不了地方政府卖地（出让土地）。 五、关于城市总体规划与土地利用总体规划的衔接问题 有专家认为，1998 年以来，规划越来越受到各地各部门的重视，市场经济条件下，对 空间的控制成了政府干预市场很有力的杠杆。但目前国土部门、建设部门、发改委形成三个 规划体系，而且互不衔接。规划本身应该是一个从上到下的整体，但是由于目前部门的分别 管理，各自侧重点不同，矛盾就自然产生了。 有专家认为，土地规划和城市规划不衔接，实质反映了中央和地方的关系不协调。土地 规划是五级规划，指标控制是中央的意图，所以地方土地规划首先要反映中央的意图，但是 城市规划却是城市自己编的，在符合国家法律政策的前提下，完全反映的是地方政府的意图， 16 于是两个规划就不衔接了。 有专家认为，无论是城市规划还是土地规划，目前存在的问题都很多，但是很多问题不 是规划本身的问题，是规划之外的问题，所以需要各个方面一起努力去解决。 有专家认为，上轮土地利用总体规划的主要问题：一是目标太单一，就是一个保护耕地， 实现动态平衡。这个目标对于国土资源部来说没问题，但对于地方政府来说很矛盾，地方政 府既要保耕地，又要发展经济，在选择的时候，受目前考核机制的限制，地方政府会偏向发 展这一块。二是信息不对称。国土资源部不能把各省发展和资源的条件搞清楚，不能有根据 地说清哪个省哪个市该多少用地指标，只好一刀切下去。而事实上各个地方条件不一样，真 正条件较好的地方，给的用地指标不够，而条件不好的地方，给的指标又太多，他们是不用 白不用。 研讨中，专家们对如何实现两个规划的衔接问题提出了许多很好的建议，主要有：（1） 各司其职。土地利用总体规划以保护土地资源（特别是耕地）为主要目标，侧重于对建设用 地总量的控制，对建设时序及保障措施提出意见；城市总体规划侧重于对城市规划区内建设 用地布局的控制，同时深化到城市设计和建筑艺术层面，保障技术层面的合理性；（2）规 划编制阶段两个部门加强沟通，比如，国土部门负责城市总体规划修编中关于土地利用的研 究，建设规划部门负责土地利用总体规划修编中关于建设用地的研究等；（3）在规划审批 时注意衔接；（4）在规划实施时注意衔接，如两个部门共同编制土地供应年度计划，共同 指导乡镇基层编制规划，通过网络实现信息共享，共用一套卫星资源，对规划工作共同进行 评估等；（5）只搞 5 年规划。有专家认为，中国目前发展这么快，20 年的事情说不准，应 仅和国民经济五年计划结合起来，搞五年城市规划和土地利用规划；（6）围绕土地资源约 束条件搞规划。有专家认为，我国土地资源短缺，粮食问题严峻，因此，规划的起点和核心 应是土地。比如，多少土地用于粮食生产，多少土地用于城市建设，城市建设多少土地决定 容积率是多少，什么容积率决定什么建材需求，什么规划都要围绕土地展开；（7）两个学 会（中国城市规划学会和中国土地学会），两家研究机构（中国城市规划设计研究院和中国 土地勘测规划院）应进一步合作，共同研究用地分类标准，使其能在两个规划中兼容。 六、关于土地市场和土地价格 1、垄断土地一级市场弊大于利 17 有专家认为，政府垄断土地一级市场对大多数地方来讲是弊大于利。因为地方政府从农 民手上拿到地，是要通过开发后才能出让，而开发是要付出成本的；土地供应有三块，第一 块属于基础设施，是划拨供地，大概占 40％；第二块是协议出让的工业性用地，大概占 30 ％；还有一块 30％是住宅和房地产用地，这里面又有 15％是经济适用房用地，以上几块政 府实际上无钱可赚。另外 15％才是真正可以赚钱的土地。政府垄断土地一级市场，就是要 靠这 15％的土地赚钱，才能将整个土地的帐持平，而大多数地方是不可能持平的。 2、压低土地价格不利于节约土地 有专家认为，日本的地价在房地产价格中占到 80％到 90％；美国是一个耕地资源丰富 的国家，它的地价在房地产价格中也占到一半左右。而我国现在的地价在房地产价格中大概 只占到 20％，反映我们的土地价格很便宜。价格是引导资源分配的，如果把土地价格压得 太低，那么土地就得不到珍惜，所以我国的容积率才这么低。 3、地方经验值得总结 有专家认为，目前地方上有些经验很值得总结：一是大连的经营城市。政府先拿出一笔 钱改善基础设施，使周边的房地产升值，诱导民间资本进入，然后政府收回最初的投资。二 是温州的旧城改造规划。整个搬迁区被新规划覆盖，老百姓取得有关土地的承租权之后，承 担基础设施建设的有关资金，即用民间的钱解决旧城改造问题。 会前会后，与会者普遍认为，中国城市规划学会和中国土地学会联合召开研讨会，是一 件非常好的事情。与会专家水平也很高，多数是指导全国土地规划修编的专家。大家在会前 都有充分准备，研讨中畅所欲言，拓展很深，涉及到国家的发展思路，整个国家的规划体系， 下一步体制机制改革等方方面面的问题， 对行政官员们考虑下一步的工作会起到不小的作用。 有专家还建议：建设部门和国土部门应尽可能在城市近期建设中加强合作，对于某些取得共 识的问题，两个部门联合向中央提建议。 （许坚 执笔） 土地利用规划修编研讨会综述 2005 年 06 月 18 日 2005 年 6 月 15 日至 17 日，中国土地学会土地规划分会在浙江省宁波市举行土地利用 规划修编研讨会，来自全国各省（区、市）的专家、学者 110 多人参加。会议共收到学术论 18 文 30 多篇，有 10 多位专家学者做了大会发言，中国土地学会邹玉川理事长到会并致辞，国 土资源部规划司胡存智司长在会上介绍了《国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用 总体规划修编前期工作意见的通知》（国办发[2005]32 号，以下简称“国办发 32 号文”） 出台的背景、主要特点和内容。研讨会围绕学习和贯彻国办发 32 号文，就如何做好土地利 用总体规划修编前期工作展开了热烈讨论，现将研讨会情况综述如下： 一、关于对当前土地规划面临形势的认识 大家一致认为，研讨会开得很及时、必要，土地规划是关系国家和人民长远利益的一件 大事，一定要做好。我国正在全面建设小康社会，将迎来人口高峰、工业化高峰和城镇化高 峰，土地需求十分强烈，人口、资源、环境压力陡然增加，需要通过合理规划，统筹安排各 业各类用地；党中央提出以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观和“五个统筹”，提 出建立节约型社会，构建社会主义和谐社会，这些都对土地规划提出了新的要求；为保持宏 观经济平稳运行，中央要求严把土地供应闸门，运用土地手段积极参与宏观调控，对土地市 场秩序进行治理整顿，抑制投资过快增长和局部过热，取得明显效果，而土地规划是土地供 应的重要依据；同时，现行土地利用总体规划已执行 8 年多，经济社会发生了很大变化，而 且按照国内外有关规划通常弃例，也到了修编期，国民经济和社会发展“十一五”规划正在 编制，城市规划也陆续开始修编，各种规划之间需要加强协调衔接。 目前，土地规划具备诸多有利条件，首先是党中央、国务院对土地规划和管理高度重视；通 过两轮规划的编制和实施，全社会按规划用地、管地的意识不断增强，土地规划的法律地位 得以确立，社会地位不断提高，社会各界对土地规划空前关注；许多地方在规划编制和实施 方面取得了很多好的经验，在节约和集约用地方面也有许多好的做法；同时，通过近 20 年 的土地规划实践，积累大量有关基础信息，锻炼了一批人才，在学科建设方面也取得长足进 步。 当然，土地规划也面临诸多挑战，我国正处于经济加速发展、社会转型和体制转轨加快 的特殊时期，这一时期也是资源环境约束加大、人地矛盾加剧时期，“黄金发展时期”和 “矛盾凸显期”不期而遇，既要严格保护耕地等重要资源，又要保证建设用地的有效和可持 续供给，而且规划预测的不确定因素不断增多，再加上土地规划本身的理论、方法、技术、 体系还需要不断加强，规划的理念和制度需要不断创新，有关法律法规需要进一步完善，各 种规划之间的关系也需要进一步理顺，土地规划面临的困难也很多。因此，可以说，土地规 划意义重大、任务艰巨、前途光明，机遇和挑战并存。 二、关于对做好土地利用总体修编前期工作重要意义的认识 国办发 32 号文提出，开展土地利用总体规划修编前期工作，是新形势下对土地规划工 作的积极探索，对于保护耕地、合理利用土地意义重大。做好了前期工作，才能突破传统的 土地利用模式，才能既保证当前经济社会发展的合理土地需求，又保证对经济社会发展的可 19 持续土地供给，从而走出一条符合中国国情的土地利用新路子，保证规划修编的科学性。对 此，与会者完全同意。 大家认为，从我国国情和全面贯彻落实科学发展观的要求出发，必须实行世界上最严格 的土地管理制度，必须从根本上转变土地利用方式和管理方式。如果延续传统的土地利用模 式，维持原有的土地资源消耗水平，土地供给和经济发展将难以为继，国家的经济发展、粮 食安全、社会稳定、生态安全都将无法保证。因此，要以节约利用土地、严格保护耕地为根 本指导方针，坚决防止借规划修编名义随意扩大建设用地规模，要把做好现行土地利用总体 规划实施评价、基础调查、资料收集、课题研究和政策建议的论证等工作，作为新一轮土地 规划修编的基础和前提，进行必要的思弃、组织和技术准备。 与会专家指出，要把土地规划修编前期工作做实做细，并做好同“十一五”规划、城市 规划等相关规划的协调衔接，重点要做好国办发 32 号文提出的六个重大问题的政策研究， 即研究如何加强耕地和基本农田保护问题；研究如何促进节约和集约利用土地问题；研究如 何优化城乡用地结构和布局问题；研究如何统筹区域土地利用问题；研究如何协调土地利用 与生态环境建设问题；研究如何强化规划管理保障措施问题。这些方面的问题虽然难度较大， 要求很高，时间偏紧，但很有必要，通过对这些土地利用重大问题研究，进一步完善规划修 编基本原则，制订落实基本原则的规划标准和目标，从政策、制度、技术等方面提出政策建 议，为全面开展规划修编工作打下坚实的基础。 做好现行土地利用总体规划实施评价工作，也是规划修编前期工作的一项重要内容。首 先要按照“四查清、四对照”的要求，查清规划实施以来新增建设用地情况、闲置土地和低 效用地数量、耕地和基本农田保有量、违法用地数量和处理情况，并与规划确定目标及违法 用地处理要求对照检查。在此基础上，对现行规划实施情况进行全面、客观、系统评价，总 结规划编制和实施的经验和教训，为规划修编提供依据。 三、关于做好土地利用总体规划修编前期工作的若干建议 为做好土地规划前期工作，与会者提出若干建议，主要有以下几个方面： （一）加强组织领导，高度重视规划修编前期工作。大家提出，希望地方各级人民政府 高度重视规划修编前期工作，而不仅仅是重视规划指标修编调整，要把做好修编前期工作做 为规划修编的重要保障，尽快转发国办发 32 号文，召开各种座谈会和国土资源厅局长会， 加强宣传教育，深入贯彻文件的精神，把规划修编前期工作纳入政府重要议事日程，组织好 工作班子，并由各级财政安排相应的经费。 （二）进一步细化要求，加强对有关人员的培训。各地与会人员提出，希望国土资源部 对国办发 32 号文有关内容特别是重大问题研究要求进一步细化，并组织好培训，同时，加 强对地方的技术指导，使各地在规划修编前期工作中尽量避免走弯路。 （三）注重土地规划理论、方法、技术、体系研究。与会人员提出，在做好土地规划修 编前期各项工作的同时，一定要重视规划的理论、方法、技术、体系等基础研究，要总结前 20 两轮规划的经验教训，借鉴国内外相关规划好的做法，探索经济社会快速发展和向市场经济 体制转轨时期，以及不同地区、不同发展阶段、不同土地资源禀赋条件下的规划模式。 （四）加强土地规划队伍建设。在规划修编前期工作中，要特别重视发挥专家的作用， 体现专家领衔的要求；同时，大家提出，在开放的前提下，要尽快开展土地规划编制机构资 质认证工作，加强规划队伍建设，改变目前规划队伍良莠不齐的混乱局面。 （五）要保证前期工作的质量。有专家提出，规划修编前期的各项工作涉及面广，难度 很大，需要有比较充足的时间，希望更注重保证工作质量。而且，各地要根据当地的需要开 展规划修编及前期工作，不要搞“一刀切”、“齐步走”。 （六）制订过渡期管理办法。一些地方的与会人员提出，由于种种原因，一些地方现行 规划指标已经突破，在规划修编前期工作期间，直至规划修编审批之前，国家应制订一个过 渡期管理办法。 与会人员一致认为，这次研讨会是一次统一思弃、提高认识的会，要按照国办发 32 号 文的要求，深入学习，加强研讨，共同努力，做好土地规划修编前期工作。要充分发挥中国 土地科学土地规划分会这个学术交流平台的作用，为行政决策提供技术支持，同时，在规划 修编实践中，做好土地规划学科建设。 （郑伟元 执笔） 节约集约用地，促进科学发展 ——第四期 6.25 土地日网上论坛综述 为配合第 15 个全国“土地日”宣传活动，中国土地学会与中国土地勘测规划院在中国 土地学会网、国土资源网、人民网房产频道和中国地产投资网上，同时举办第四期 6.25 土 地日论坛，主题是“节约集约用地，促进科学发展”。中国土地学会副理事长、中国国土资 源报社总编辑刘允洲做主题发言。有中国土地学会和中国土地勘测规划院的专家、基层国土 资源管理人员，还有一位农民朋友，共 26 人，分别就土地资源节约集约利用和耕地保护， 土地资产管理与土地市场规范，征地制度改革与切实保护被征地农民的合法权益等问题，发 表了意见。现将主要观点综述如下： 一、土地资源节约集约利用和耕地保护 1、节约集约利用土地应注重调整优化产业结构 有专家认为，土地资源的稀缺性是人们节约集约利用土地的最直接动力。新加坡、日本、 韩国和我国香港等土地资源相对稀缺的国家和地区，城市建设多采取高密度发展的土地集约 利用模式。许多发达国家和地区在其经济发展从土地利用的粗放到集约利用转变时，采取最 重要的手段就是调整优化产业结构，提高单位土地上的产出率。而当前我国一些地方得了“建 21 设饥渴症” 、“用地饥渴症”，总以为用地指标多多益善，占地越多发展越快，这在很大程度 上是出于一种无限膨胀的盲目性。而这种盲目性又源于当地领导一味追求ＧＤＰ和财政收入 的冲动，其中，既有干部发展观、政绩观上的偏误，又有体制上的种种弊端在作怪。克服这 些问题，还得综合置措，寻找治本之策。优化产业结构，实现土地资源的少投入多产出，目 前我国地方上也有许多创新启示。城市土地节约集约利用的规划设计也是当前特别应当强调 的。 有专家认为，循环经济的关键是节约和集约利用资源，实现资源的永续利用。土地资源 可持续利用与优化配置是土地科学领域前沿的重要课题，近几年土地资源优化配置与持续利 用取得了较大的进展，但研究还远远不够，还须深入研究城市、城镇土地集约利用的内涵、 表现和特征，进行土地集约利用影响因素分析，分析不同地域、不同类型城市与城镇土地集 约利用的特点及差异，构建具有中国特色的小城镇土地集约利用多维临界调控理论，开展基 于生态安全的土地集约利用评价导则研究，提出土地资源集约利用与生态安全综合模式。 2、开发区管理应以用途管制为核心 有专家认为，国土资源部目前对各类开发区进行规划审核的办法十分严格，但从一些 开发区的实践来看，开发区实际用地情况与审核情况相去甚远，严格的审查和审批并没有起 到控制开发区扩展的作用，上级所能见到的有关开发区面积的信息，已变成地方政府和中央 政府之间一场极不严肃的数字游戏。建议开发区管理以用途管制为核心，对开发区土地的使 用应严格按照土地利用总体规划确定的用途把好农地转用审批关，并实行严格的土地利用计 划。 3、耕地保护应与资源环境、区域经济发展相协调 有专家根据我国社会经济发展的总体趋势,判断我国未来 15 年耕地变化的宏观趋势 是:2005-2010 年耕地减少数量将继续较多，2010-2020 年减少数量变小，只有在 2020 年以 后耕地减少数量才趋于平稳。因为到 2020 年以后，我国工业化处于后期阶段，当城市化发 展到 70%以后将进入到逆城市化阶段，城市重建将得到重视，耕地作为绿色空间的功能将得 到加强，而建设占用耕地的数量也将趋于平稳。 有专家认为，耕地保护战略应从区域之间的差异入手，与资源环境、区域经济发展相协 调，并进行相应的技术创新，才能解决区域耕地保护中存在的问题与不足。比如，东部经济 发达地区应实施以资金和技术替代稀缺的土地和劳动力的战略，土地资源利用走高附加值农 产品出口道路。西部生态脆弱区应实施以资金、政策替代土地资源的战略，提高土地资源的 生产潜力和人口承载力，提高生态环境质量。中部集约化农区应实施有利于粮食集约化、产 业化、规模化、效益化的战略，要在粮食生产方面进行政策、资金、信贷的支持，吸引东部 地区资金、技术和西部地区的劳动力。 二、征地制度改革与切实保护被征地农民的合法权益 1、规范征地程序应建立监督机制 22 有专家认为，目前一些地方通过取消农业户口，撤消农村集体经济组织建制，建立社区 居委会等方式推进城市化，并将城市化后属于农民集体经济组织的土地直接宣布为国家所有； 一些地方在“城中村”改造中对于剩余的少量集体土地也采取转地的方式直接变为国家所有。 这种不通过土地征收而将农民集体所有土地直接变为国家所有的做法，既不符合土地管理法 律、法规的规定，也不利于保护农民的土地财产权。 按照我国现行法律规定，被征土地一旦通过划拨、出让等方式交给用地单位使用后，征 地程序即告结束。这种方式欠缺对用地单位使用土地情况的有效监督，在实践中容易造成土 地闲置现象的发生。因此，有专家建议建立土地回购制度，即允许被征地单位可以依法请求 购回被征土地的制度。将土地回购制度作为征地的附属程序或补救程序，是一种有效地对土 地征收进行监督的机制，能够有效地保护耕地、保障农民权益和保持土地资源的可持续利用。 2、提高征地补偿标准维护农民根本利益 有专家认为，既然保护耕地已经成为国家战略要求，是全国人民的安全保障之一，就没 有理由让农民一方做出牺牲。保护土地的农用状态，给国家和社会带来了正外部性效益，但 有可能造成直接权利人的经济损失，因此，应该采取补贴等方法鼓励正外部性的产生。例如， 效仿一些国家，通过政府出钱购买农地发展权的方式，使得农民因不能将土地投向最佳利用 方式而承担的经济损失得到补偿。 有专家认为，统一的征地补偿标准，把高产值、高投入的耕地和无产值、无投入的荒地 完全处于同一补偿水平。其结果直接导致对土地投入越多、越是勤劳、对土地依赖性越强的 真正农民越吃亏。相反，对那些懒汉或因其他原因造成土地抛荒的农民，则显得相对便宜。 实行统一的征地补偿标准，政府所打击的是勤劳和守法的农民,所褒奖的是懒汉和违法者。 有专家认为，征地实际包括了土地的所有权由集体转为国有和土地使用权由农民承包 户转让给用地单位两个过程，根据《土地管理法》第四十六条“被征收土地的所有权人、使 用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征 地补偿登记”的规定，征地补偿费实际上就是对这两种权利的共同补偿，因此应为土地所有 权人和土地使用权人所共有。 3、管好土地应重视依靠农民 有专家认为，土地管理制度的建设要考虑行政成本和交易成本。我们放弃离土地最近、 最懂得珍惜土地的农民不依靠，却勉为其难地完全依靠行政体系，以至于虽然付出了高昂的 行政成本，但却收效甚微，实在有舍本逐末、舍近求远之嫌。在维护土地市场秩序中，最有 资格当行政监察员的，应该是亿万农民。而历史也证明，这是一条低成本、高效率的管理路 径。 三、土地资产管理与土地市场规范 1、加强土地资产管理改革现行土地税制 有专家认为，目前有些地方规定城区土地实施统一收购储备，但在市场经济条件下，政 23 府凭什么限制原土地使用者转让土地？土地转让后政府同样可以收取土地出让金，为什么要 限制企业自行盘活土地资产？有什么法律依据？等等。对这些问题，从现行的法律法规中确 实是难以找到具体确切的依据。因此，应尽快建立土地收购储备的法律制度。 土地税制改革是目前大家都十分关注的问题，也是一个见仁见智的问题。有专家认为， 我国的土地税制结构应按取得、保有、转让三个环节设计。土地保有税类应包括城镇土地使 用税、土地荒芜税、土地闲置税。建议调整、完善原来的城镇土地使用税，提高城镇土地使 用税税率，按照具体用地类型采用差别税率，同时规定该税要面向国内外企业和个人征收； 并新开设土地荒芜税和土地闲置税。其中，对建设用地的闲置，开征土地闲置税；对农用土 地的闲置，开征土地荒芜税。在征收土地闲置税或土地荒芜税后，去掉土地闲置费或土地荒 芜费，以避免重复；城市房地产税是对房屋课征的，应从土地税体系中删除，并入房产税； 取消固定资产投资方向调节税。 2、规范土地市场发挥地价对市场的调控作用 有专家认为，我国国有土地配置已进入准市场配置与市场配置并存阶段，今天商品、资 金、技术、劳动力等当初不实行市场配置的资源均早已实行了市场化配置，极大地促进了社 会生产力的发展。建立现代市场经济体制，要求加快国有土地资源配置的市场化进程。深化 土地使用制度改革，需要发挥价格机制在土地资源配置的作用。土地使用权招标拍卖挂牌出 让，有利于充分发挥市场配置土地资源的基础性作用，防治土地批租领域的腐败行为，稳定 土地市场和房地产市场。 有专家认为，我国提出没有登记的土地不受法律保护，但是无论在政策法律规定还是在 实际管理工作中，只要有政府批文或其他合法甚至是合理（不一定合法）的凭证，即使没有 登记的土地也予以保护。这样一来，实际上基本否定了土地登记的地位和作用。因此，应该 提高土地登记的公信力，严格按照中发（1997）11 号文件的规定：没有登记的土地转让， 按非法转让处理。 有专家认为，开展城市土地价格调查，建立全国城市地价动态监测体系，不仅是市场经 济发展的客观要求，也是深化我国城市体制改革的必然选择，有利于及时、准确地反映土地 市场行情，充分发挥土地价格对土地利用的调控作用，更是实现土地信息社会化服务的需要。 因此，应进一步完善城市土地价格动态监测分析制度，逐步建立城市土地价格调查与地价动 态监测的长效机制。 3、实行依法行政应注意推行政务公开 有专家认为，政务公开既有利于提高办事效率，又能增强透明度，防止外界不正当干预， 因此，各地在推进依法行政时应注意推进政务公开。而土地政务公开的内容主要包括：（1） 土地资源配置公开。经营性项目用地，一律进入公开市场。政府处置土地资产，有条件的一 律实行招标、拍卖；没有条件的，应在公开市场上挂牌；（2）办事程序、标准和结果公开。 应注意凡与行政管理相对人密切相关的事项都要公开；（3）政务信息公开。如土地利用总 24 体规划、基本农田划定和调整、土地使用权处置结果、土地登记等，以及有关土地的规章和 政策都应公开；（4）有关服务公开。如涉及有利于保护土地权利人合法权益，保证交易安 全的单位或个人信息都应公开；（5）收费公开。如土地资源管理部门代为国家收缴的有关 费用，必须将收费项目、标准、范围和依据向社会公示。 本期论坛得到社会的广泛关注，开坛之前，就有 40 多人报名，由于规模有限，我们只 从中精选了 26 人。开坛之后，又有大量热心人士发表了不少很好的意见，在此不一一赘述。 （许坚 执笔） 关于赴台参加海峡两岸土地法律法规 专题研讨会有关情况的报告 2005 年 09 月 19 日 以中国土地学会土地法学分会副主任委员、 国土资源部政策法规司副司长王守智为团长， 中国土地学会土地经济分会副主任委员、中国土地矿产法律事务中心副主任叶明权为副团长 的中国土地学会学术交流团一行 18 人，应台湾地区中国地政研究所的邀请,于 2005 年 6 月 27 日至 7 月 7 日赴台湾参加海峡两岸土地法律法规专题研讨会，并进行实地考察。 本次研讨会是由中国土地学会和台湾中国地政研究所共同举办的第六次专题研讨会。台 湾的中国地政研究所、台北大学、政治大学等多名专家教授，以及“内政部”地政司、台北 市地政处的官员也以专家学者身份参加了研讨会。 研讨会主要围绕台湾地区的“土地法律法规制度与体系构成”、“土地法律法规历史延 续与革新”、“物权登记与地籍管理”、“土地重划”、“土地使用管制和区段土地征收” 及“海峡两岸土地法律法规的特点与比较”等专题进行了深入的研讨与交流。会议期间还实 地参观考察了台北市的“市地重划”工程项目—101 大厦、“农地重划”典型—新竹县竹 堑的“坡地农村综合发展规划与建设”项目和“台湾高速铁路与沿路土地重划开发利用项 目”。 台湾现行的土地法律法规及其相关的法律法规有 190 多个，可谓数量繁多，规定细致而相互 交错，体系复杂而完善。台湾地权的主要表现形式为：所有权、地上权、永佃权、地役权、 抵押权、典权、租赁权等。土地所有权制度将土地分为公有和私有，以私有为主；按区域分 为市有和农有，即市地市有，农地农有。虽然台湾地区土地以私有为主，但在土地征收和土 地重划（土地的重新整理与开发利用）方面却可按规划比较顺利的实施，这主要归功于台湾 的《土地征收条例》、《区域计划法》、《都市计划法》、《都市更新条例》、《市地重划 实施办法》、《农地重划条例》等法律法规及相关法令的完备，这也是最值得大陆借鉴的主 要的地方之一。由于本次研讨及考察时间有限，还有很多深层而细致的问题没能深入探讨， 25 留有许多遗憾，待今后进一步加强两岸的交流，本着严谨、求实的精神，对有益的、可借鉴 的方面做更深入的研究和探讨。 通过这次赴台研讨、交流及实地考察，使我们对台湾地区的土地法律法规及土地开发与 管理情况有了较为深刻的了解，也看到了很多值得我们借鉴的东西。现将赴台参会的收获报 告如下： 一、台湾土地管理制度和土地法律体系的沿革 台湾地区土地法律制度沿革于“国民政府”在大陆期间的法律体系。土地实行公有和私有两 种土地所有制，土地制度的建立和完善始终贯彻“平均地权”、“地尽其利”、“地利共享” 的原则，土地法律体系采用大陆法系，立法包括农地改革、市地改革、土地利用、土地征收、 土地税收、土地登记等方面的内容，立法较为完备。台湾土地政策的演变过程大致可以分为 以下四个阶段： （一）早期土地政策 台湾地区的土地政策以孙中山先生“平均地权”、“地尽其利”、“地利共享”的主张为基 础。 1930 年民国政府仿照民法体系，采用法典主义，制定《土地法》。该法包括土地登记、 土地使用、土地税、土地征收等五编，并于 1936 年《土地法》及《土地施行法》施行。这 是台湾的土地基本法制体系。《土地法》在台湾施行期间，为适应社会型态与经济结构调整、 土地使用方式的改变，促进农地自由买卖和市地合理有效利用，吸引外商投资、放宽外国人 取得台湾土地之限制，分别于 1955 年、1975 年、1989 年、1995 年、2000 年、2001 年先后 对《土地法》进行六次修正。现行《土地法》对地权、地籍、土地使用、土地税及土地征收 等方面内容作了详尽的规定，其中地籍管理中地籍测量、土地登记，地权管理中的区段征收， 土地利用管理中的土地使用限制、荒地使用及土地重划等方面的立法和做法至今仍有值得学 习和借鉴之处。 （二）1949 年至 80 年代土地政策 为促进土地合理分配和土地有效利用，有效实施土地用途管制和开发许可，这一时期制 定了一系列土地法律法规，并针对土地管理中出现的个案情况不断增添和修正相关法律法规。 土地管理进入立法旺盛时期，标志着台湾土地管理法律法规体系日趋完善。这一时期的土地 政策可划分为以下三个阶段： 1、土地重新分配及农地改革时期 50 年代初期农地尚未制定地价，为减轻佃农地租负担，保障佃农权利，稳定农村秩序； 扶持自耕农，消灭地主剥削现象， 1949 年至 60 年代，“减租保佃”、“公地放领”及“实 施耕者有其田”成为此时期土地政策的主要内容。并相继制定了“台湾省公有耕地放领办 法”、“三七五减租条例”、“实施耕者有其田条例”，以重新合理分配土地。后随着经济 结构的转型及就业结构的转变，1993 年废止“实施耕者有其田条例”。随着农地政策成功 26 施行，政府为贯彻平均地权土地政策宗旨，加强都市地权制度改革，1954 年制定“实施都 市平均地权条例”。 2、市地改革及促进土地有效利用时期 60 年代至 80 年代，台湾面临产业结构转型，土地政策内容着重于“促进土地利用”与 “土地增值涨价归公”，“地尽其利”及“地利共享”为此阶段土地政策的纲领。在此时期， 相继制定了“农业发展条例”、“区域计划法”、“非都市土地使用分区管制规则”、“平 均地权条例”、“土地税法”、“市地重划实施办法”及“农地重划条例”等法律法规。从 而使得这一时期的土地重划成为政府促进土地合理有效利用的主要措施。 进入 70 年代，随着台湾经济起飞，工商业蓬勃发展，人口急剧增加，为避免人口及 产业的不均衡分布，1974 年特制定“区域计划法”，将土地分为都市土地和非都市土地， 分别进行分区管制。都市地区土地以使用分区及用途、基地规模及密度限制等方式进行管理； 非都市地区土地以分区及用地编定方式为主，以开发许可审查为辅进行规范与管理。但因此 时的土地使用分区管制偏重于消极的限制，未能达到促进土地有效利用的目的。 同时，随着社会经济迅速发展，土地投机日益盛行，导致社会财富分配不均。为改良社 会经济组织，使地尽其利；核定天下地价，以划分公私地权；实施涨价归公，以排除投机垄 断，1977 年对“实施都市平均地权条例”进行修订，制定“平均地权条例”，并对区段征 收作了明确规定。“规定地价”、“照价征税”、“照价收买”、“涨价归公”为实施平均 地权的四大办法。平均地权制度下的所有权，表现为政府以“横向”方式分割土地所有权。 政府对于私有土地所有权，保留相当之支配权，以针对土地特性及社会发展需要，予以合理 规划分配，促进土地有效利用。但在此制度下，私人亦可拥有土地所有权，并受法律保护与 限制。平均地权土地制度的确立，成为土地法制立法的宗旨。 3、规范土地变更使用及完善税收体系时期 随着经济的发展，以经济为导向的都市发展政策的严重后果表现为忽略检讨都市发展地 区的土地供给情况，一味地拓展都市计划地区，频繁地进行土地的变更与利用，导致土地供 应总量失控，郊区土地无序开发利用，都市规模不断向外扩张，对建设用地的需求急剧增加， 形成蔓延发展的都市型态。为有效控制土地供应结构及供应总量，规范土地变更使用，加强 地价税、土地增值税的收取，落实“地利共享”，“行政院”于 1981 年制定“当前土地政 策之检讨与建议案”，共计“关于定期重新规定地价及公告现值制度存废”等十三大类建议 案。 （三）90 年代至今的土地政策 这一时期土地政策着重于实行土地开发许可、保护生态环境，促进土地再开发利用及规 范执业管理等方面，并对区段征收进行了规范。 27 随着台湾经济迅速发展，出现土地高度利用、超限利用，甚至大规模开发边际土地现象。 为保护敏感地区生态环境，制定“环境影响评估法”、“水土保持法”、“水土保持法施行 细则”等相关环境保护法规。 为加强不动产管理，规范执业者资格，提高执业人员素质，分别制定了“不动产经纪业 管理条例”“不动产估价师法”、“地政士法”。为促进都市土地和农村社区土地有计划地 再开发利用，制定了“新市镇开发条例”、“都市更新条例”、“农村社区土地重划条 例”。 为限制非都市土地使用变更及土地盲目开发，保护生态环境，并保证经济发展所需用地，1983 年制定的“山坡地开发建筑管理办法”，首先将开发许可的精神引入，规定 10 公顷以上的 山坡地开发建筑应向直辖市、县、（市）主管建筑机关依序申请“开发许可”。后陆续制定 了坟墓设置、高尔夫球场、工商综合区及游憩区开发许可等方面的相关法规，使得台湾地区 的土地使用管制方式，已逐渐由传统的土地使用分区管制方式转变为具有开发许可内涵的许 可制度。2000 年“区域计划法”修正，对土地开发许可进行立法规定，标志着土地开发许 可制度的建立。2000 年修正的“农业发展条例”放宽了耕地移转限制，标志着台湾农地自 由买卖政策形成。 为促进土地有效利用，保障公共利益用地，保护私人财产，台湾整合相关法律法规，先 后制定了“土地征收条例”及“区段征收实施办法”，并在实践中成功地推行了区段征收制 度。区段征收是土地开发的一种模式，它对于改进土地使用结构，提高土地利用水平，满足 公共用地需求发挥了积极作用。 （四）新时代土地政策 随着台湾社会结构的转型和经济结构的调整，土地利用日趋复杂，开发形态逐渐多样化， 国土重新规划及保育问题凸显出来。 由于台湾目前通过区域计划、都市计划与非都市土地使用管制等规划体系进行土地使用 管制，国土计划体系缺乏上位法源，无法有效指导台湾地区土地的规划利用，使得各县（市） 缺乏环境保护及资源整合的理念，土地开发以地方需求为导向，忽视台湾整体的土地利用策 略、经济发展方向，从而造成实施都市计划以外地区土地零星开发、过度开发，对地方发展 及土地使用产生外部性。针对上述问题，2002 年起草了“国土计划法”（草案）。该草案 显示未来土地政策，将结合成长管理理念，落实开发许可制，并以功能分区的概念，调节国 土资源的利用与保育，整合实施都市计划以外地区土地使用管制相关法令，通过开发许可费 均衡开发权利与义务，从而促进国土资源合理配置，促进国土资源永续及均衡发展。 随着台湾社会结构和经济环境的不断变化，针对现阶段土地政策中日益暴露出的问题，土地 政策的内容需与时俱进，不断加以修改和完善，目前“内政部”起草了“土地政策纲领” （草案）及“土地基本法”（草案）。这两个草案将从地权、国土资讯、国土规划与使用、 地价与地税、土地征收及不动产交易等方面对土地管理进行较为全面的规范。 28 二、台湾土地法律制度及基本框架 台湾地区的土地政策目标，来源于孙中山创立的同盟会宣言‘驱除鞑虏，恢复中华，创 立民国，平均地权”，体现民生主义理念，其基础是土地私有制，土地国有的含义为国家对 于全国土地保有最高管理支配权。最高目标为地尽其利，地利共享，宣示平均地权、照价纳 税、照价收买、涨价归公。 为实现这一土地政策的土地法律，主要规定在“宪法”、“民法”和“土地法”及相关 的土地分类法规中。可分为地权制度、地籍制度、土地使用制度、土地税制度和土地征收制 度五大制度。 （一）地权制度 1、平均地权土地制度。 台湾地区“宪法”第 142 条和第 143 条规定“国民经济应以民生主义为基本原则，实施 平均地权，节制资本，以谋国计民生之均足。”“土地属于国民全体，人民依法取得之土地 所有权应受法律之保障和限制。”确立了土地公有和私有的地权制度。公有土地的含义是指 政府所有的土地，可以是某一级政府。分为国有土地、直辖市有土地、县(市)有土地和乡(镇、 市)有土地。私有土地可以是某一公司、某一团体等任何组织，也可以是某一自然人个体所 有。 2、地权限制制度 为保持私人与社会利益的平衡，防止私权的行使，危害国家社会利益，确立了私人地权 限制制度，如“宪法”第 143 条规定：“私人取得土地私有权，应受法律限制”，“土地法” 第 14 条规定了海岸一定限度内的土地、天然湖泽为公共需要者及其沿岸一定限度内的土地、 公共交通道路、名胜古迹等 10 种土地不得私有，如果这些土地已经私有了，得依法征收为 公有。规定私有土地权利的行使不得妨害基本国策。林地、渔地、狩猎地、盐地、矿地、水 源地及要塞军备及领域边境土地不得转移、租赁给外国人。同时还对耕地、工业用地、山坡 地、私立学校用地、公寓大厦、原住民保留地、医疗用地的转让和最小面积土地分割、耕地 分割、法定空地分割和建筑物共用部分分割进行限制。 3、公有土地管理制度 台湾地区的公有土地管理，根据权属不同，分别有各级政府机关依法进行管理，其收益 归各级政府机关。 各级政府机关需用公有土地时，经直辖市或县(市)政府同意，逐级上报行政院核准拨用。 公有土地收益列入直辖市或县(市)政府预算。同时对直辖市或县(市)政府处分或设定负担或 为超过十年期间之租赁进行了限定，即对于其所管理的公有土地，经该管区内民意机关同意， 并经行政院核准，方可设定。 4、地权调整制度 29 为了防止土地私有制度下容易形成的投资垄断，土地供应失调，避免私人拥有过大面积 的土地，台湾地区的土地法从“限制私有土地面积最高额”、“规定土地最小面积”、“共 有土地处理”和“扶植自耕农”等四个方面对土地权属进行调整和规范。 （二）地籍制度 台湾地区“土地法”对地籍制度特设专编予以规范。共分为通则、地籍测量、土地总登 记，土地权利变更登记等 4 章，对土地籍测量及土地登记分别作原则性的规定。至于有关地 籍和土地登记的具体方法、程序等技术性问题，则有“地籍测量实施规则”与“土地登记规 则”等行政规章作补充。 台湾地区土地登记采取托伦斯登记主义，进行实质审查。 1、台湾地区登记制度的特点 一是登记具有绝对效力，“不动产物权，依法律行为而取得设定、丧失及变更者，非经 登记，不生效力。”因继承、强制执行、公用征收或法院判决，于登记前已取得不动产特权 的，非经登记，不得处分其物权。”不动产物权之转移或设定，应以书面为之。”登记事项 赋予绝对真实的公信力，不容许在登记确定后有所变动或予以推翻。 二是实行强制登记，全部土地依法进行总登记后，土地权利有转移、分割、合并、设定 或增减时，应当进行变更登记。 三是进行实质审查，登记确定后发放权利书状。土地登记部门要对申请登记的报件，在 申请人的权利能力、行为能力、法律行为或事实和提供的文件资料等都需要进行实质审查认 定，若有问题则驳回不予登记。 四是设置登记储金，对因登记造成的损害予以赔偿。台湾的地政部门从所收取登记费中 提存 10%作为土地登记储金，专门用于因地政部门登记错误给权利人造成损害的赔偿。 五是地价申报制度，台湾地区土地所有权人申请登记时，应当同时申报地价(法定地价)， 它只能在标准地价上下 20%的范围内浮动，若产权人认为标准地价过高，不能依条件申报， 应该申请地方政府照标准地价收买其土地，若不申报地价，以标准地价作为法定地价。 六是资料公开。地籍资料公开是台湾地区土地登记制度的特点。无论任何人都可申请获 取土地登记簿、节本或者地籍图，但只有原登记申请人或其继承人可以申请抄录或复印登记 申请书及其附件。 2、台湾地区土地登记的程序、范围 台湾地区土地登记规则规定的土地登记程序为：收件—计收规费—审查—公告—登簿— 缮发书状—异动整理—归档。 申请土地登记的权利主体为“民法”规定的具有权利能力的自然人和法人。法人包括公 法人和私法人。公法人包括台湾省、直辖市、县（市）、乡镇市均以其行政区名称登记。对 不满 20 周岁的未成年人，应当得到法定代理人的同意才可申请登记。登记的权利客体为土 30 地、建筑物（构建物）。应登记的土地权利种类包括所有权、地上权、永佃权、地役权、典 权、抵押权和耕作权。 3、维护土地登记效力的救济措施 台湾地区“土地法”对土地登记因错误、遗漏或虚假等造成的问题特别规定了更正登记 和请求损害赔偿的救济措施。 更正登记。更正登记是指已登记的土地权利，因登记有错误或遗漏，造成与真正权利人 不符，由利害关系人或登记人员向登记部门申办更正登记的行为。更正登记必须在登记完毕 后以书面形式申请，并经登记部门的上级机关查明核准后方可更正，否则不得更正。如：对 土地标示部分及所有权部分错误或遗漏的，由所有权人提出申请更正；对土地他项权利部分 错误或遗漏的，由他项权利人提出申请更正；若涉及原设定人的权利义务时，需要由他项权 利人会同原设定人申请更正登记。同时，为了保护其他利害关系人的合法权益，还规定有关 人员申请更正登记涉及第三人权益时，应征得有利害关系的第三人同意。 损害赔偿。对因登记部门登记错误、遗漏或虚假造成的损害，由登记部门负责损害赔偿 责任，但登记部门能证明登记错误等原因是由受害人造成的除外，而且损害赔偿不得超过受 损害时的土地价值。因此，构成登记损害赔偿必须具备五个条件：一是登记有错误、遗漏或 虚假；二是须有实际上的损害；三是受损害的原因不可归责于受害人；四是地政部门有重大 过失；五是所受到的损害和登记错误等原因有直接因果关系。请求损害赔偿的时效为自请求 权人知道有受损害时起两年内；对不知道有损害的，在损害发生起五年内。 （三）土地使用制度 1、土地分区管制 台湾地区全部土地，依据自然、社会、经济及土地所能供使用的性质，规划为各种使用 地，编定后的土地，除经地政机关核准外，不得供其它用途使用。 台湾地区的土地使用依都市土地与非都市土地两类分别管制使用，非都市土地又分为山坡地 与非山坡地两种进行管理。 都市土地依据都市计划法实施都市计划，于都市计划范围内划定住宅区、商业区、工业 区、行政区、文教区、保存区、风景区、农业区、保护区、特定专用区等使用分区，以及划 设道路、公园、儿童游乐场、社教机构、体育场所、停车场、学校、港埠、市场、加油站、 火葬场等公共设施用地，都市地区土地以使用分区及用途、基地规模及密度限制等方式来管 理都市土地使用； 非都市土地则依据区域计划法及非都市土地使用管制规则，划定为：(1)特定农业区，(2) 一般农业区，(3)工业区，(4)乡村区，(5)森林区，(6)山坡地保育区，(7)风景区，(8)国家 公园区，(9)河川区，(10)其它使用区或特用区等 10 类使用分区；其次，依各使用分区之性 质编定为甲种建筑、乙种建筑、丙种建筑、丁种建筑、农牧、农业、养殖、盐殖、窑业、交 通、水利、游憩、古迹保存、生态保护、国土保安、坟墓、特定目的事业等 18 类用地，非 31 都市地区土地以分区及用地编定方式为主，而以开发许可审查为辅的管理方式来规范土地使 用。土地经编定使用类别后，若违反规定使用的，由政府限期责令变更使用或者拆除其建筑 物恢复原状。 2、空地强制使用 所谓空地，是指编定为建筑用地而未依法使用的土地。土地建筑改良物价值不及所占地 基申报地价 20%者，视为空地。政府地政机关对于管辖区内的私有空地，应当划定区域，规 定期限，强制其依法建筑、增建改建或者重建。在规定期限内其建筑、增建、改建或者重建 的土地，其新建的建筑物价值不及所占基地申报地价 50%的，政府不予核发建筑执照。经限 期强制使用，而逾期仍未使用的，应于依法使用前加征应缴地价税 3 倍以上 10 倍以下的空 地税或者由政府照价收买。 3、荒地使用制度 所谓荒地是指编定为农业或其它直接生产用地而未依法使用的土地。但因农业生产之必要而 休闲之土地，不在此限。 荒地分为公有荒地和私有荒地。公有荒地适合耕地使用的，除政府保留使用外，由地方 政府的地政机关会同主管农林机关划定垦区，规定垦地单位，定期招垦。 对于私有荒地，政府地政机关应当划定区域，规定期限，强制其依法使用。逾期不使用 者，应于前加征不得超过应缴地价税 3 倍的荒地税，或者由地方政府依照其申报地价予以收 买，在进行水利建设改良土壤后，再行招垦。 4、使用限制制度 台湾地区“土地法”规定，城市区域之土地，根据“都市计划法”，分别划定为限制使 用区及自由使用区。新设都市，应当由政府依据“都市计划法”，将市区土地全部或一部依 法征收，整理重划，再依照征收原价和因整理土地所需费用分宗放领。对于征收的土地，应 当分期征收，分区开放，未经开放的区域，为保留征收，并限制其为妨碍都市之使用。 依都市计划已公布为道路或其它公共使用的土地，为保留征收的土地，除临时性质的建筑以 外，限制其它建筑。 5、土地重划制度 土地重划是指将一定区域内各宗畸零狭小、使用分散的坵块，加以整理合并，改善其公 共设施，重新规定其地界，成为坵块整齐、地籍明确、地形方整、地界清楚、公共设施完善 的土地，以增加土地经济供给，提高土地利用价值。它是土地综合改良的方法之一。 台湾地区的土地重划依据土地性质与施行地区的不同，分为市地重划、农地重划、水利 地重划及农村社区土地重划四类。土地重划既可以是市县地政机关依法经上级机关核准后组 织实施，也可以由土地所有权人共同申请，经市县政府地政机关核准后实施。 32 土地重划后，应依各宗土地原来的面积或地价分配给原所有权人。但由于实际情形不能依原 来的面积或地价分配的，应当变通补偿。土地重划后，土地所有权人所受的损益，互相补偿， 其供道路或其它公共使用所用土地之地价，由政府补偿。 （四）土地税收制度 土地税收的目的，不但是财政的来源，也可以通过不同的租税制度达到促进土地利用、 抑制土地投机的目的。台湾地区实行的土地税制度，是按照土地政策的最高指导原则“平均 地权”的理念来构建的。自 1954 年颁布“都市平均地权条例”以来，便开征地价税和土地 增值税，以实现平均地权、照价征税与涨价归公的政策目标。依据台湾地区“土地法”规定， 土地税分为地价税和土地增值税。土地税为地方税，占地方政府总税收入的 70%以上。土地 税的纳税对象为土地所有权人，以土地价格为课税依据。而土地价格每年 1 月 1 日由市县政 府公布标准地价，然后土地所有权人可在标准地价的 20%内上下增减申报。 地价税按照法定地价每年征收一次，按累进税率征收，以法定地价数额 15‰为基本税 率，超过累起点地价时，其超过部分最高可递加至 50‰。为防止土地闲置，台湾地区还设 有空地税、荒地税。对限期强制使用的私有空地，逾期未使用的，在其依法使用前加征空地 税，税率在应缴地价税的 3-10 倍之间。对限期强制使用的私有荒地，逾期未使用的，在其 依法使用前加征荒地税，税率不得超过应缴地价税的 3 倍。 土地增值税按照土地增值的实数额计算，在土地所有权移转，或者虽然没有移转但自第 一次依法规定地价之日起计算已届满十年时征收，但建筑道路、堤防、沟渠或其它土地改良 的水陆工程地区，土地增值税则在工程完成后届满五年时征收。土地所有权发生转移的，征 收对象为出卖人、继承人或受赠人，所有权没有发生转移的，则向所有权人征收。 土地增值总数额根据以下三种情况来确定，一是规定地价后，土地所有权未经过转移的， 在土地所有权转移时，以现卖价超过原规定地价的数额为标准。二是规定地价后曾经移转的， 在下次转移时，以现转移价超过前次转移时地价的数额为标准。三是规定地价后，未经过移 转之土地在继承或赠与转移时，以转移时的估定地价超过原规定地价数额为标准。土地增值 总数额，除去免税额，为土地增值实数额。土地增值实数额，应减去土地所有权人为改良土 地费用和已缴纳的工程受益费。土地增值税的税率，采取超额累进税率，最高达 80%。土地 法同时规定了减免税制度和对欠税进行罚款和强制拍卖的规定。 在土地税的征收对象设计上，台湾地区的土地税收制度充分考虑了保护公众利益和支持 农业发展等因素。如法律规定对公有土地和公有建筑改良物、农作物改良物免征土地税，但 对经营性公用事业或不作为公共使用的土地不免税；对提供用于学校及其他学术机构、公园 及公共体育场所、农林牧渔实验场、森林、公立医院、公共坟地和其他不以营利为目的的公 益事业的私有土地，由财政会同地政部门报行政院核准后，可免税或减税；对因地方发生灾 害或调剂社会经济状况，由财政会同地政部门报行政院核准后，对关系区内的土地，可在灾 33 害或调剂期中免税或减税；因土地征收或土地重划致使所有权发生转移时，不征收土地增值 税。 （五）土地征收制度 根据台湾“土地法”规定，因公共事业需要，或者政府机关因实施国家经济政策，可以依征 收私有土地。但征收范围，应以公共事业所或者以法律规定为限。 1、征收目的 一是为兴办公益事业的需要，包括：①国防事业；②交通事业；③公用事业；④水利事 业；⑤公共卫生；⑥政府机关、地方自治机关及其它公共建筑；⑦教育学术及慈善事业；⑧ 国营事业；⑨其它由政府兴办以公共利益为目的之事业。二是因实施经济政策。所谓实施经 济政策，其范围很广，因此，特别明确以法律规定征收私有土地为限。如”土地法”第 29 条、第 89 条、第 92 条，对私有土地超过最高面积限制，对私有空地及荒地，对新设立都市 的用地，规定了市、县政府可以依法征收。 2、征收种类 一是区段征收。为实施国家经济政策、新设都市地域或者举办国防事业、公用事业，应 当实行区段征收。 二是保留征收。为开辟交通路线、兴办公用事业、新设都市地域、 国防事业可以实施 保留征收。所谓保留征收，是指为将来需用的土地，在未需用以前，预为呈请核定公布其征 收之范围，并禁止妨碍征收的使用。但保留征收的期间，不得超过三年，逾期不征收，视为 撤销。但因举办交通路线或国防事业的，可申请核定延长保留征收期间，但延长期间至多 5 年。 三是其它征收。 3、征收程序 ——土地征收申请 ①协议价购土地。除国防、交通、水利、公共卫生或者环境保护事业，因公共安全急需 使用土地未及与土地所有权人协议外，需要申请征收土地的人，应当先与所有权人协议购买 或者以其它方式取得。所有权人拒绝参与协议或经开会未能达成协议的，才可以依法申请征 收。 ②举行听证会。申请土地。需要使用土地的人在申请征收土地前，应当将其事业计划报 经事业主管机关许可。除涉及国家机密外，在许可前应当举行听证会，听取土地所有权人及 利害关系人的意见。 ③调查勘测。因协议不成，需要用地人可申请市、县政府政府主管机关会同有关人员进 入公、私有土地实施调查或者勘测。 ④兴办公共事业已经许可。需用土地人在申请征收土地时，应证明其兴办的事业已得到 法令许可。 34 ⑤提出征收土地计划书等申请资料。需用土地人拟具详细征收计划书，并附具征收土地 图说及土地使用计划图，送征收土地的中央地政机关核准。 ——土地征收核准 ①审议。中央主管机关应当设立土地征收委员会，审议土地征收案件，并核准。 ②核准的标准。审核既包括形式审查，也包括实质审查。同一土地有两人以上申请征收 时，以其举办事业性质的轻重为核定标准。性质相同的，则以其申请先后为核定标准。 ③通知中央地政机核准征收土地后，应将原案全部通知土地所在地市、县政府地政机关。 ——征收公告 ①市、县政府地政机关于接到中央地政机关通知核准征收土地案时，应即公告，并通知 土地所有权人及他项权利人。公告之期间为 30 日。 ②权利确定与限制。被征收土地的所有权或者他项权利以公告之日土地登记簿所记载者 为准。被征收之土地公告后，除于公告前因继承、强制执行或法院之判决而取得所有权或他 项权利，并于公告期间内申请将其权利登记者外，不得移转或设定负担。土地权利人或使用 人并不得在该土地增加改良物；其于公告时已在工作中者，应即停止工作。 ③异议提出与行政救济。土地权利利害关系人对于公告事项有异议者，应于公告期间内 向市、县政府地政机关书面提出。地政机关接受异议后应即查明处理，并将查处情况以书面 通知土地权利关系人。土地权利关系人对于征地补偿价额不服查处情形的，地政机关应当提 请地价评议委员会复议，土地权利关系人不服复议结果的，可依法提起行政救济。市、县主 管机关在补偿费发放完毕后，不因土地权利关系人提出异议或提起行政救济而停止公告征收 处分的执行。 ——完成征收 ①发放补偿费。征收土地的补偿费由用地人承担，并交由市、县政府主管机关转发。 ②发放期限。征收土地的补偿费及其它补偿费，应于公告期满后 15 日内发给。 ③补偿费提存与保管专户的设置。对于因受领迟延、拒绝受领或不能受领补偿费的，可 以提存履行补偿的义务。鉴于历年来补偿费办理提存手续的繁杂影响征收的正常进行，台湾 地区《土地征收条例》规定，市、县主管机关应于国库设立土地征收补偿费保管专户，保管 因受领迟延、拒绝受领或不能受领的补偿费，不适用提存的规定。主管机关应于发放补偿费 期限届满之日起 3 个月内存入专户保管，并通知受偿人。自通知送达发生效力之日起，逾 15 年未领取的，补偿费归国库。未受领的补偿费依法缴存专户保管时，视同补偿完毕。 ④限期迁移。市、县政府地政机在被征收土地的全部补偿发给完竣后，应当责令土地权 利人或使用人的规定期限内迁移完竣。 ⑤补偿完毕层报备案。市、县政府地政机关在土地征收地价补偿完毕后，应将办理经过 情形，层报中央地政机关核准备案。 35 ⑥办理权利登记。因征收或照价收买取得土地权利的，市、县地政机关应于补偿完竣后一个 月内，连同被征收或收买土地清册及权利书状，嘱托登记机关为所有权登记，或他项权利之 涂销或变更登记。 ——征收补偿 ①土地补偿费。被征收的土地，应当按照被征收土地当期公告的土地现值，补偿其地价。 但实际操作中，一般是按市场价补偿。在都市计划区内的公共设施保留地，应当按毗邻非公 共设施保留地的平均公告土地现值补偿其地价。补偿的地价，必要时可以加成补偿，其加成 补偿数，由市、县主管机关比照一般正常交易价格，提交地价评议委员会于评议当年期公告 土地现值时评定。 ②改良物补偿。在台湾，改良物分为建筑改良物和农作改良物两种。建筑改良物是指附 着于土地的建筑物或工事；农作物改良物是指附着于土地的农作物及其他植物与水利土壤的 改良。 改良物补偿主要包括：一是建筑改良物补偿，按征收当时该建筑改良物的重置成本计算。 二是农作改良物的补偿，于农作改良物被征收时与其成熟期相距在 1 年以内的，按成熟期估 定；超过 1 年的，按其种植及培育费用，并参酌现值估定。三是合法营业损失补偿。合法经 营使用的建筑改良物，因征收导致营业停止或者规模缩小的损失，应当给予补偿，其标准由 省主管机关确定。 ③改良物迁移补偿。 ④接连地损失补偿。因土地征收，影响到接连土地的效用或者效益的，该接连土地所有 权人可要求用地人给予相当的补偿，但其补偿金额以不超过接连地因受土地征收影响而减低 的价格为准。 ⑤残地征收补偿。征收土地残余部分，面积过小或形状不整，致不能为相当使用时，所 有权人得于征收公告期满 6 个月内，向市、县政府地政机关要求一并征收。 （六）台湾现行土地法律体系基本框架 36 37 三、台湾推进土地改革的措施和办法 38 纵观台湾土地改革的进程，其土地政策从最初的着重保护自耕农利益逐渐向推进城市发 展，促进经济建设过渡。在此改革发展过程中，其采取的一系列行之有效的措施和办法，值 得我们研究和探讨。 （一）实施都市计划 台湾地区现行土地使用管理的计划体系将台湾地区的土地分为都市土地和非都市土地 两大类。都市土地依据《都市计划法》实施都市计划，在都市计划范围内划定住宅区、商业 区、工业区、行政区、文教区、保存区、风景区、农业区、保护区、特定专用区等使用分区， 以及划设道路、公园、儿童游乐场、体育场所、学校、市场、加油站等公共设施用地，并且 分别依据都市土地使用权分区管制规则规定各分区或用地允许使用的项目以及使用强度（包 括建蔽率、容积率的规定等）。 （二）非都市区域计划 非都市土地则依据《区域计划法》和《非都市土地使用管制规则》，划定为特定农业区、一 般农业区、工业区、乡村区、森林区、山坡地保育区、风景区、国家公园区、河川区、其他 使用区或特定区等 10 类使用分区，并且依各类分区的性质编定为 18 种用地，针对每类用地 规定容许使用的项目以及使用强度（包括建蔽率、容积率的规定等）。 （三）区段征收 台湾地区的土地分为公有土地与私有土地两类，政府因公益事业的需要或者为实施政府经济 政策，可以强制征收私有土地，并且给予相应的补偿。区段征收是城市的一种开发模式，它 是将城市划定范围内的公私土地全部予以征收，并重新分宗整理、规划开发，由政府取得开 发目的所需要的土地，其他土地再进行放领、出卖或者租赁，以偿还开发成本，改善地区土 地开发利用。区段征收的土地，原土地使用权人可以选择申请现金补偿、抵价地补偿或者申 请优先买回土地，使原土地所有权人能够共享区段征收后的土地开发利益。区段征收主要的 法律依据是《土地法》和《土地征收条例》，此外在《都市更新条例》、《都市计划法》等 法规中也有相关规定。台湾地区的许多重大经济建设计划，如兴建中低收入住宅、台湾高铁 都采用了区段征收开发方式。通过这种方式，政府无偿取得了公共设施用地、节省大量征用 土地补偿费用及建设经费，土地所有权人也通过领回抵价地，享受了土地利用价值提高、公 共设施完善、生活质量提高等多重的开发利益，是政府与民间共享其利的措施。 （四）实行土地重划 为解决城市化进程中，土地过度利用、不当利用、公共设施不足、住宅缺乏、交通混乱、 环境污染严重、地价暴涨、土地投机等问题，同时也为合理划分和整理农地，方便实行农业 机械化，台湾地区大力推行土地重划，包括市地重划和农地重划。 1、市地重划 所谓”市地重划”就是依照都市计划，将畸零细碎、形状不整的土地，就原有位次予以 交换分合，兴办各项公共设施，所需费用及公共设施用地由土地所有权人按受益比例共同负 39 担，政府无需负担开发费用，而重划后各宗土地都形状方整，立即可供建设使用。其运作方 式与”区段征收”相似。先由政府在需要改造的都市建成区内划定”重划区”，然后由政府 或重划实施单位贷款完成拆迁和基础设施改造。对规划整理后可供建筑的用地，由原土地所 有权人领回抵价地进行直接开发，或出售或租赁出去。在市地重划中一般用于基础设施改造 的土地约占重划区面积的 40%左右，可提供给原土地所有权人处分的土地也约占 40%左右。 剩余 20%左右的土地由政府或重划实施单位以标售（拍卖）的方式变现，偿还拆迁和基础设 施改造的贷款。这样，既使政府在不投入或少投入的情况下取得了改造基础设施所需的用地， 也使重划区的原土地所有权人得到了增值后土地的开发权和收益权。“市地重划”是一种综 合性土地改良事业，是促进都市土地利用、发展都市建设，突破都市建设筹措财务费用困难 的有效措施之一，也是实施平均地权政策的重要一环。目前，台湾地区政府办理市地重划共 有 274 区，面积为 11200 公顷。顾及政府人力、财力有限，或有无法适时配合实施开发的情 形，因此开始奖励民间自办重划，以扩大“市地重划”的绩效，台湾地区自办重划 395 区， 面积 1396 公顷。目前，仅台北市通过土地重划，政府已经赚得利益 100 亿台币。 2、农地重划 为改变农地不规则、不临路，灌溉、排水不顺畅，无法实现农业生产机械化的问题，通 过对农地实行重划，使农地拉直、排列整齐，每丘土地都能直接灌溉、排水，形成 100m×25m 至 30m 的规则地块，并将个人零星分散的地块合并，对农业产生极好的效果，方便机械化耕 作。目前，台湾地区 80%的农地已经实现重划，放眼望去，纵横交错，井井有条。 四、关于借鉴台湾地区土地法律制度的思考 （一）关于土地用途管制 我们现行的《土地管理法》，在总结修订前土地管理法中“分级限额”管理制度弊端的 基础上，吸收德国、日本以及台湾等国家和地区先进的管理经验，引入了“用途管制”制度。 几年来的实践证明，这一制度的实施，在促进合理利用土地资源，特别是耕地保护方面起到 了难以替代的作用。 但是，与台湾地区土地用途管制制度相比，我们的用途管制所依据的土地利用总体规划 刚性不足，规划内容不细、规划执行的监督力度不大，因而制度实施的效果不甚理弃。首先， 台湾地区实施用途管制的依据是法律层面的《都市计划法》、《区域计划法》和《非都市土 地使用管制规则》，其权威性和约束力远远大于我们所依据的各级政府编制和批准实施的土 地利用总体规划。其次，我们编制土地利用总体规划所依据的基础数据是历时 10 年的土地 详查即时数字累加而成，从详查开始到汇总结束，数、图、实变化很大，难以反映该规划区 土地资源及利用状况的现势性。以此为基础划定的土地利用分区，很难保证用途分类的准确 性和实施管制目标的可行性。再次，我们所编制的土地利用总体规划中最基础的乡级规划批 准权和调整审批权在地、市政府手中，现实生活中无论政府还是普通群众，普遍缺乏规划崇 40 拜，因此无视规划，随意修改、调整规划的现象屡屡发生，规划跟着项目走，跟着长官意志 走，使用途管制在某些地方流于形式。 为了杜绝此种弊端，在下一轮土地利用总体规划修编时，应切实按照国务院办公厅 32 号文件的要求，做好现行规划的实施评价工作和对影响土地利用总体规划编制的科学性、合 理性、可行性的相关重大问题的研究工作，以保证下一轮规划的基础数据和趋势预测，建立 在客观、真实、科学的基础上。另外，要保证规划的权威性和对实施用途管制的约束力，建 议适时制订“土地规划法”，或者将土地利用总体规划的批准权集中到省级立法机关，将其 审议通过的土地利用总体规划的效力提升到地方法规的层面，并在法律中设定违反规划的责 任条款。 （二）关于留地安置与区段征收 大陆在征收土地中，往往由于建设项目中取得土地的资金预算过低，要么压低补偿，严 重侵害被征地农民合法权益；要么合理补偿，提高工程预算，增大建设项目资金预算缺口。 近年来，在征地补偿安置制度改革中，一些地方也积极探索留地安置的办法，以使被征地农 民能够享受到土地开发、地价增值后的利益。但由于返还给农民用于开发经营的这一部分土 地收缴出让金农民无资金来源，不收则无法律依据，在实践中很难操作。如果借鉴台湾地区 “区段征收”的办法，在征收土地过程中，除了支付解决被征地农民当前生活急需的地上附 着物和青苗补偿费而外，可将应支付的土地补偿费和安置补助费折抵为土地，将土地使用权 直接交给被征地农村集体经济组织，按规划要求进行开发。该集体经济组织的成员可以股份 有限责任的形式参与经营活动，享受经营收益。这样，既可以避免项目建设资金缺口过大， 又可以解决农民留地安置中出让金大多无法落实的问题，也可以使被征地农民享受土地开发、 地价增值的利益，避免因征地使农民变成“耕地无田，打工无岗，社保无份”的“三无”人 员，给社会发展进步、稳定和谐造成隐患。 （三）关于城市拆迁改造和市地重划 近年来，在我们一些地方的城市拆迁改造中，由于新修订的《城市房屋拆迁管理条例》 部门和行业保护色彩太浓，过分地强调拆迁人的权利，忽视被拆迁人在已经取得的国有土地 使用权中的利益，仅凭规划部门的一纸文书便将被拆迁人依法取得的财产（土地使用权）收 回，在补偿安置措施不落实，人为降低补偿安置标准，被拆迁人维权诉求不断的情况下，甚 至滥用行政权力，违法违规强制拆迁，严重侵害了城镇居民的合法权益，引发群体上访不断， 影响社会稳定。 为了消除此类现象，真正落实《土地管理法》第 58 条有关政府在“为公共利益需要使 用土地的”或“为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的”需要收回国有土地 使用权时，“对土地使用权人应给予适应补偿”的规定，切实保护被拆迁人依法取得的土地 使用权，在实施城市拆迁改造时除了对被拆迁人的房屋进行价格评估外，还应对被拆迁人依 法取得的土地使用权进行评估，参照台湾地区市地重划的做法，由被拆迁人以经过评估认可 41 的合法的土地使用权参与该区的拆迁改造，或置换等值的房屋或土地使用权。这样，才不至 于使拆迁人和补拆迁人造成对立，或者使被拆迁人的合法权益受到严重侵害。 五、对进一步开展海峡两岸土地管理学术交流的建议 （一）建议进一步延长交流时间。由于两岸隔绝多年，尽管近年来交流增多，但在许多 方面仍缺乏了解。时间太短，不利于交流情况，互相了解。可考虑将时间延长至每期 1 个月。 （二）建议更多地邀请台湾地区地政界实务工作者参与交流活动。实务工作者工作在第 一线，最了解情况，大陆参加交流的多为国土资源管理部门的同志，与台湾的地政界实务工 作者更便于沟通。此次交流中，”内政部”地政司、台北市地政处的官员以学者身份参加了 研讨会，介绍了相关情况，大家反映很好。 （三）建议开展全方位、多领域的交流活动。形式可以多样，领域可以更广泛，特别是 可以围绕当前困弃大陆土地管理的难点、热点问题进行。 （王守智、叶明权、姜德敏、李 炜、魏西云、刘翠华、 董志坚、郭新天、李明斌、黄发儒、刘丽钦 42 执笔） ·信息交流· 中国土地学会网站开通试运行 为更好地发挥学会桥梁和纽带的作用，促进学会工作信息化，充分利用信息时代先进的 技术手段，优质、快速地传递学会信息，更好地为广大会员服务，在部信息中心的大力支持 下，由本会土地信息与遥感分会具体实施，经过各有关方面的积极努力，“中国土地学会网 站”于 2005 年 6 月 25 日开始试运行。网址为：www.zgtdxh.org.cn 和 www.land.org.cn。 欢迎各界朋友登陆中国土地学会网站，并对网站总体设计、栏目设置等方面提出意见和建议， 使网站建设逐步完善。 欢迎兄弟学会、相关单位及院校的网站与我们链接。 衷心感谢国土资源部信息中心及相关单位对我会网站的大力支持！ 中国土地学会网站开设“物权法论坛” 各理事，各工作委员会、各分会，各省、市、自治区土地学会，重庆市国土资源和房地产学 会，新疆生产建设兵团土地学会，各团体会员单位： 根据全国人大常委会委员长会议的决定，全国人大常委会办公厅日前向社会全文公布物 权法草案，广泛征求意见。为配合物权法草案广泛征求意见，我会在中国土地学会网站 （www.zgtdxh.org.cn）、国土资源网、中国地产投资网开设“物权法论坛”，就有关土地问 题收集公众意见。特别就以下问题征求意见和建议： 1.土地承包经营权的抵押问题； 2.农村宅基地使用权的抵押和流转问题； 3.城市建设用地使用权期满续期问题； 4.征地拆迁的公共利益和合理补偿问题； 5.不动产的统一登记问题； 6.其他有关问题。 希望你们积极组织我会会员和各界有关人士参与讨论。我们将把所有意见和建议汇总整 理后，提交全国人大常委会。 在物权法网上论坛内设有读者投票栏，既可以直接投票，也可以将意见或投票理由通过 “留言反馈”发给我们（点击中国土地学会网站的“留言反馈”，填写姓名、单位和留言内 43 容，并注明“物权法讨论”，然后点击发送，或直接将邮件发至 landbbs@163.com）。 中国土地学会 2005 年 7 月 18 日 编者按： 应美国规划协会的邀请，以中国土地学会理事长邹玉川同志为团长的一行 6 人， 于 2004 年 12 月 22 日至 12 月 29 日就美国土地管理中的土地利用规划、征地等问题对美 国规划协会进行了为期 7 天的访问。访问期间，代表团与美国规划协会夏威夷分会的会 长及其会员进行了以“国家征用权”为主题的学术交流研讨会。美方专家夏威夷大学法 学院教授大卫· 柯林斯、夏威夷交通规划部部长等作了关于美国为了公共目的实施“国家 征用权”方面的报告。现将“国家征用权”的具体内容介绍如下： 美国的“国家征用权” 在美国，“国家征用权”,通常称为征收,是一种法定程序,通过此种法定程序,一个公共 团体以及某些私人团体,例如公用事业公司、铁路系统、再开发公司等等被授予法定权力,有 权获得私人财产, 提供宪法、法律或法规公开宣告的用途。 “征收者”是指拥有法定征用权力的公共或私人团体。“被征收者”是指被取得私人财 产的所有权人。 “公共目的”是指宪法、法律或法规中界定的用途。“合理补偿”是指财产的“公平市 场价格”及任何间接损失。 “公平市场价格”指土地及改良措施的现行价值,其价格基础是在 所有权人并非必须出售并且受人并非必须购买的情况下该财产的出售价格。 若要行使征用权,征收者必须由法律或法规授权为了一个特定的公共目的而获取财产。 而且征收者必须努力尝试通过善意协商向财产所有权人购买财产。征收者提出要约时不得有 附加条件。只有当征收者和财产所有权人无法达成一致时,征收者才可以向当地巡回法院提 出征用申请。 当申请被提出,征收者和财产所有权人之间的问题没有涉及任何法院诉讼。但是,征收者 已经聘请了评估师和律师。财产所有人应该认真考虑聘请评估师和律师以提供公平市场价格 的客观意见并且全面维护自己的合法权利。 其中包括联邦以及城市法律规定的重新安置 补偿金。 申请书应当送达财产所有人,并且确定该申请的听证日期。在听证会上,征收者必须向法 官(此阶段不允许陪审团参加)举证证明其己经进行了善意协商, 44 但是无法与财产所有权人 就价格问题达成一致。而且征收者还必须向法官举证证明将会把财产用于特定的宪法、法律 或法规指定的公共目的。 法官听取征收者提交的证据及财产所有人的异议后,将决定征 收者是否可以起诉。 如果可以,法官将指定三名无利害关系的财产所有权人为“征收委员”。他们必须查验财 产,并且可以与征收者、财产所有人见面。他们还可以举行非正式的听证会。会上征收者和 财产所有权人可以提出自己对于价值的主张。该法定程序阶段提供的信息不得在以后的程序 中使用,在以后的程序中将由陪审团审理,决定价值。 接着征收委员提出自己关于公平市场价格的意见。即为“裁定额”。如果征收者将裁定 额的数额交付给法院,其便取得了财产所有权。财产所有权人可以请求将裁定额分配给自己, 该分配受到扣押,抵押,服从判决的约束,但可以保持财产的占有。10 日后,征收者可以请求 法院转移占有,而法院可以允许财产所有权人继续占有该财产不超过 90 日。 征收委员提出裁定额后,征收者和财产所有权人如果不同意该数额,双方都可以对该裁 定额提出抗辩。该抗辩必须在收到法院关于裁定额的通知之后 30 日内提出。任何一方当事 人都可以在抗辩中请求陪审团审理决定数额大小。陪审团审理案件时,不索取征收委员提出 的裁定额数额的任何信息。 前面提到征收者通常都会聘请律师,有时甚至是在与财产所有权人开始协商之前。这些 律师或者是专职聘请的或者是在一些程序中代表征收者。他们通常十分精通于国家征收法律, 包括对于如评估师等专家证人的运用。 财产所有权人在诉讼中应该聘请律师代表自己,因为提交法院的案件必须与其他要求损 害赔偿的讼案一样审理。在国家征用案件中代表财产所有人的并精通于该领域的律师是存在 的。应该询问财产所有权人的一般代理人,其是否能够应对本案, 如果不能,其是否能够推 荐一位或者更多的精通于该领域的律师。 公共团体征收者聘请律师,避免支付过多的裁定额以维护公共利益。财产所有权人的利 益也应维护,以确保对财产的征用支付公平市场价格。并且确保对该财产造成的所有其他损 失都能得到补偿。 农地发展权的设定及评估 周建春 所谓农地发展权又称土地发展权或土地开发权，是指将农地改为最佳利用方向的权利。 现实大量发生的是将农地改为建设用地，因此，也可狭义地定义为改为建设用地的权利。它 是内生于土地所有权而又可从土地所有权中分离出来的一种用益物权。 一、农地发展权的设定 农地发展权是农地所有权中的一项天然的权利。这一权利，在农业社会时不太明显，而 45 随着社会经济发展对土地需求压力的增加，国家对土地利用的控制也进一步增强，这一权利 的社会实现和价值体现才逐步增强，才逐步为各利益主体和社会所认识。当前以美国为主体 的市场经济发达国家设定农地发展权，其根本目的是为了保护农地。同样，在当前我国经济 快速发展时期，各项建设每年占用耕地都在 300 万亩左右，保护耕地、保护农民权益已成为 我国当前国民经济可持续发展的重要问题。在国家已出台多项严格保护耕地的措施之后，完 善土地产权制度，是建立保护耕地、保护农民权益的长效机制。 目前国内对农地发展权的研究不多，特别是对农地发展权的归属和价值内涵存在不同意 见或有混淆。我认为，对农地发展权的研究，需要从权利的本质特征和土地所有权的本质要 求出发，才能界定其内涵，才能确定其归属。台湾苏志超先生在论及农地发展权时，从社会 公共投资所引致的土地自然涨价应归社会公共所有的理论出发，认为土地发展权应归国家所 有，而不应由土地所有权人所有；我国土地法学专家沈守愚先生认为，土地发展权是一种独 立于土地所有权之外的由国家所有的土地权利，但在其所引用的国外相关规定时，有政府向 土地所有者购买土地发展权案例（沈守愚，2002）；周诚教授在谈到农地“自然增值”分配 时，对“涨价归公”作了修正，认为“合理补偿，剩余归公，支援全国”更为确切，并有 “由政府收购农地开发权”一说（周诚，2003，2004）。可见土地发展权归属土地所有者还 是国家，在理论界也并不明确。 在英国，农地发展权于 1948 年《城乡规划法》中规定为国家所有，并无偿取得，土地 所有者或使用者如弃变更原使用类型，须向国家“购买发展权”。国内众多赞成土地发展权 归属国家的学者只看到了这一规定，但没有注意到这项规定因阻碍土地市场的发展而于 1952 年废止。在美国，农地发展权属于原土地所有者，但部分州政府为了保护耕地，则通 过向农地所有者购买发展权，而将农地发展权集于政府。原土地所有者或土地开发商若需开 发已被政府购买土地发展权的农地，则需向政府购买土地发展权（沈守愚，2002）。农地发 展权在美国又分为可转移的发展权(Transfer of Development Tights)、可购买的发展权 (Purchase of Development Rights)和可市场化的发展权(Marketable Development Rights), 都是针对保护农地、让土地所有者能够获得正常的农地发展权益而设计的（Joshua M.Duke and Lori Lynch，2003）。农地发展权的设定与买卖在美国已具有较大规模。美国的新泽西州、 华盛顿特区、加利福尼亚、亚特兰大等大多数州都已开展了农地发展权转移计划。以华盛顿 特区的一个卡维特县（Calvert County）为例，这个县的所有耕地和林地都进入可转移的发 展权计划，所有的耕地或林地的所有者都可以出售土地发展权，政府或私人都可以购买其土 地发展权。2000 年，政府购买了 252 宗，私人开发商购买了 989 宗，总面积达 13000 多英 亩。凡是已转移了发展权的农地，则进入永久保护状态（Elizabeth Kopits, Virginia McConnell, and Margaret Walls， 2003）。单是美国东北七个州自 1977 年开始实施农地发 展权可购买以来，用于农地发展权购买的资金量在康涅狄格州为 6600 万美元，在马里兰州 为 4000 万美元，在马萨诸塞州为 8000 万美元，在新罕布什尔州为 500 万美元，在新泽西州 46 为 15 亿 美 元 ， 在 宾 夕 法 尼 亚 州 为 1 亿 美 元 ， 在 罗 得 兰 岛 州 为 1400 万 美 元 （ Dennis Wichelns and Jeffrey D.Kline, 1993）。可见，在英国和美国，政府可通过法律规定无偿取 得或通过购买有偿取得农地所有者的土地发展权，这一则表明土地发展权是农地所有权中固 有的一个子权利，二则表明国家为了实现公共利益可将土地发展权集中于政府，也可以依建 设规划自由买卖。我国有些学者将法国的地价限制政策也作为土地发展权（李世平，2002）， 其实法国的限制地价政策和优先购买权与农地发展权不同，限制地价政策是因为政府的基础 设施建设引起地价上涨，其上涨部分应由政府所得，故将该区域的地价限制在基础设施之前； 而优先购买权则是为了加强土地市场管理或抑制土地投机，政府在某一特定区域向某些机关 和公共福利机构发放优先购买权,在该区域内的土地出售方须先向行政主管部门申明其出售 价格及条件，以便拥有优先购买权的人优先购买（江秋明，1991） 。 农地转为建设用地的增值的来源是我国部分学者决定其归属的主要依据。如“涨价归公” 就是建立在这一增值是由于政府对土地利用的规划和政府的公共基础设施和公共服务设施 的建设而产生的，因此，增值归于社会理所应当，以这一增值为价值内涵的农地发展权自然 也应归国家。但是，正如马克思所说，索取权是产权中的一项重要权利，土地所有权中的索 取权本质上是对剩余劳动的要求权（吴易风，2001） 。土地所有权作为这一自然增值的载体， 有权对这一增值进行分割，而所分割的额度就是农地发展权的真实价值。因社会发展、公共 投资所引致的土地增值在世界各国及地区就从未全部收归国家，而只是以增值税方式收取部 分。完全依孙中山先生“涨价归公”理论建立起来的我国台湾的土地增值税法规定，土地增 值未超过原值一倍者，只按 40%征收，即土地增值的 60%仍归土地所有者；同时，对征地以 及按公告现值出售的土地免征（陈铬福，1997） 。 农地发展权价值不同于国家对农业生产者个人的农业补贴。在土地、资本与劳动可以 自由流动的市场竞争体系中，农民在农地上的投资如果达不到社会的平均利润，他就会减少 农业投资，而将这部分投资转向利润率高的产业，直至他能得到社会平均利润。农业由于投 资的减少而引致农产品供给减少和农产品价格的提高，从而提高农业投资的利润，直至农业 投资也能获得社会平均利润。但在国家对农地、农业资本和农业劳动的流动作了限制的情况 下， 农民不得不从事农业生产而又在农业又是一个高成本低利润或无利润甚至亏损的情况下， 农民有权获得从事农业生产的补偿。这一补偿在本质上与农地发展权的价值不同，这是国家 因确保粮食安全战略而实施的农业生产政策，是农业投资利润与社会投资利润之间的政策性 亏损，因而这是国家粮食安全战略补偿部分，是国家对农业生产者个人的直接补贴，不是农 地发展权价值。 农地发展权价值是假设农业生产处在正常生产条件下能获得正常的社会投资平均利润 的情况下，因失去将农地改为建设用地的权利而应得到的补偿，这才是农地发展权的补偿。 因此，计算农地改为建设用地的增值是在假设农业生产为正常生产的前提下进行的，在此前 提下的农业地租或农业生产资料价值也是正常生产条件下的地租或地价。这是所有的农地都 47 能得到几乎相等的补助，而农地发展权则依土地的面积、位置、生态景观等条件不同而价格 不同。 农地发展权价值也不是农地的农民生存保障权价值体现。农地的农民生存保障权并非在 所有国家都存在，它只存在类似于我国这种只为城市居民的生老病死提供政府补助而对同样 是国家公民的广大农民不提供补助的国家；如果国家对全社会公民一视同仁只提供低收入补 助，个人以购买商业保险为生存保障，如美国，就不存在农地的农民生存权价值。农地发展 权是天然存在于农地所有权当中并能独立分离出来的一种用益物权，存在于任何社会任何国 家，只是在不同时候有不同程度的体现。 在我国，农地发展权属于集体，并不等于集体就可以自行将农地转为建设用地并进入市 场，它同样受到国家土地利用规划的限制。但是，由于这是一个属于集体的用益物权，在国 家征用农地并转为建设用地时，或划定为基本农田，永远不得转变用途时，它就需要得到补 偿。这一补偿，是对农民集体失去将土地自行转为建设用地并取得相应土地增值的权利补偿。 如果政府对农地发展权不加限制，依市场竞争规律，耕地所有者就会转变土地用途并获得这 一收益。事实上，我国政府在征地或划定基本农田时对农民进行土地发展权补偿，与美国的 一些州政府的购买农地发展权的本质相同。 二、农地发展权价格的评估 沈守愚教授认为，“发展权的价值按变更使用后自然增涨的价值计算”。在美国，农地发 展权的价格等于农地转为建设用地后的价格扣除原农业用途的土地价格的余额（Joshua M.Duke and Lori Lynch， 2003；Gary Wolfram，1981）。公式如下： P =Pb - Pa ……………………（1） 式中：P 是农地发展权价格，Pb 是农地转为建设用地的价格，Pa 是农地作为农业生产资料的 价格。 美国罗得兰岛州（Rhode Island）大学丹尼斯教授和杰福利教授（Dennis Wichelns and Jeffrey D. Kline，1993）结合他人的研究也给出了一个评估农地发展权价格的公式： n Vi =b0X b1exp[ å b j Xij ] i1 j =2 ……………………（2） 式中：Vi 是第 i 宗地的发展权价格，Xi1 是影响第 i 宗地发展权价格的第一个因素即土地面 积，Xij 是影响第 i 宗地发展权价格的其他因素，这些因素是：宗地所在城镇距州首府所在 城市的距离、宗地的临路状况、宗地距最近城镇中心或最近的宗教中心的距离、景观以及时 间。通过对上式两边取自然对数，可求得各要素的相关系数即 b j 。用已获得的 b j 值即可评 估某宗地的发展权价格。 无论用哪一公式评估，农地发展权的价值等于农地转为建设用地的全部增值。由于农地 发展权属于农地所有者，因此，这一增值自然全部为农地所有者获得。这一增值的分配与市 48 场交易的实际情况相符，即无论是政府还是私人开发商，在向农地所有者购买农地发展权时， 农地所有者得到了因让出改为建设用地的机会而失去的全部土地增值。 但这只是土地增值的第一次分配。前文所述的土地增值系由社会经济发展、公共投资、 国家规划等诸多非农地所有者因素而引致，因而必须有相当部分在社会与土地所有者之间分 割，否则就不公平。对此，各国（地区）通行的做法是开征土地增值税。 三、结论 农地发展权是农地所有权中所固有但又可分离的一个用益物权，是农地所有者将农地改 为最高最佳利用的权利。这一权利的价值就是将农地改为最高最佳利用的全部自然增值。它 不同于国家对农业生产的补贴，也不同于农地的农民生存保障权价值。全部自然增值在第一 次分配时完全由土地所有者所得，但是，由于这一增值系由社会的进步等非土地所有者个人 因素所致，因此，实际上土地所有者并不能得到全部增值，政府还需以开征土地增值税的方 式对这一增值进行第二次分配，以将部分自然增值收归社会。 中国粮食自给率与耕地资源安全底线的探讨（摘要） （中国科学院地理科学与资源研究所） 陈百明 我国通常认为粮食是战略物资，不是普通商品，如果不能自给自足，则在出现饥馑或 禁运时，后果不堪设弃。还认为由于世界粮食进口国大多是发展中国家，中国在粮食市场 的采购，将导致粮食价格的飚升，增加发展中国家的债务负担。此外还有国际粮食市场的 粮源问题等，并由此认定中国的粮食供应只能依靠国内生产来满足。因此，在分析中国的 粮食自给率和耕地资源的安全底线时，必须首先回答这些问题。 一、思考与认识 1.粮食属性问题 在通常意义上，粮食就是一种普通商品，至于所谓的战略物资，只是对应于特定的时间、 地点、问题。在特定背景下又岂止粮食是战略物资呢？实际上，在前些年我国为粮食库存过 大而抛售时已完全看不出战略物资的痕迹。即使认为粮食是战略物资，似乎也没有必要对粮 食问题做出过度的反应。从 1985 年以来中国粮食市场的实际情况分析，政府对粮食市场和 粮价的控制基本没有起到过稳定市场和抑制价格波动的作用，在一定程度上还扩大了粮食市 场的不稳定性。1998 年政府推出“三项政策，一项改革”（三项政策指按保护价敞开收购农 民余粮、顺价销售和收购资金封闭运行，一项改革则是指加快粮食企业改革步伐，减员增效， 49 下岗分流，降低成本，提高效益）为主要内容的粮改。虽然对保护农民利益起到了积极作用， 但是由此引发了对粮食市场的过度干预和对粮食收购企业的过度保护，它在运行中出现的问 题已远远超出了当初设计政策时的预弃，以致出现当年粮食部门 2000 多亿元的亏损挂账以 及其后的数千亿元粮食收购资金被挪用的问题。由于过度保护，也出现了粮食过量库存，以 致不得不大量亏损出口粮食。这时，中国政府的粮食补贴已不是给国内消费者，而是仍有庞 大贫困人群的中国向国外消费者提供巨额补贴。 2.粮食饥馑问题 粮食饥馑也是不能回避的问题。就粮食产量而言，不存在“有，还是无？”这样的顶极 缺失命题，充其量是“多一点，还是少一点”的边际命题。这可以在出现饥馑迹象时采取预 防措施，包括价格调节机制；饥馑出现后可以采取进口调剂、储备粮调用、减少非必须用粮 （如用于酿酒的粮食）等应急方案。至于在建立了完善的粮食预警机制和安全的粮食预备库 存以后，粮食饥馑则更不是“门槛”。实际上，从建国以来看，出现严重的饥馑要算“三年 困难时期”，然而“三年困难时期”恰恰可以在“人祸”背后找到源于计划和政府控制干预 的深层原因。 3.粮食禁运问题 据统计，自 1950 年以来世界上先后发生过 10 余次与粮食有关的禁运，大多与美国有关， 但这些禁运基本没有达到预期目的。因为要使禁运起到效果必须要求世界上主要粮食出口国 采取一致行动，而这又要以禁运符合这些国家的共同利益为前提，否则它们是不会为此付出 粮食贸易损失的。即使达成一致的协议，还要求严格监督执行，防止违反协议，从中渔利。 这在实际操作中存在许多技术上的困难，往往难以执行，导致禁运的最终失败。如 1980 年 美国发起对前苏联的粮食禁运，但除美国之外几乎所有粮食出口国都违背诺言，甚至趁机增 加了对前苏联的粮食出口，最终前苏联的年度进口粮食只比计划进口规模少了 10%，以致美 国政府不得不在 1981 年就解除了禁运。 实际上粮食禁运是一把双刃剑，进口国固然要受到伤害，但出口国也要付出相当大的代 价，特别是禁运对象是粮食进口大国时更是如此。由于粮食出口突然减少，而维持原有粮食 生产规模的大量农业资源（如耕地、水、化肥、农药、种子、及社会服务体系等）难以在短 期内实现转移，使出口国蒙受经济损失。美国在 1980-1981 年对前苏联实行的禁运中，外贸 损失高达 22 亿美元。 4.粮食贸易问题 中国在粮食市场的采购导致粮食价格飚升，以及国际市场有无充裕粮源，确是应予重视 50 的问题，如果中国突如其来地大量采购，确实会使世界粮食市场产生动荡，并波及其他发展 中国家。实际上这种现象是不正常的，也是完全可以避免的。因为粮食出口国愿意签订长期 （如 10 年）采购协议，此外还有粮食期货市场可以处理此类问题。通过长期采购协议，还 有利于出口国以销定产，动用闲置的耕地资源（美国、加拿大、澳大利亚都有）生产粮食， 增加国际市场的粮源。以往出现的问题主要应从我国的粮食贸易政策、策略等方面寻找原因。 在加入 WTO 以后，我国粮食的进口应该而且也可以避免对国际粮食市场的影响和冲击。 二、中国的粮食自给率分析 1.近期国际粮食贸易概况 影响粮食贸易的因素包括粮食供应量、购买能力、市场波动等方面。随着我国粮食贸易 规模的逐步扩大，世界粮食市场行情必将对我国粮食进出口贸易和国内粮食市场运行带来一 定的影响。从 2003 年世界粮食市场走势分析，大致呈以下态势： （1）粮食产量出现恢复性小幅度增长。2003 年世界谷物产量约 18.303×108t，比 2002 年增产 1958×104t。 (2)谷物消费持续平稳增长走势。 2003 年世界谷物消费 19.15×108t， 比 2002 年增长 812 ×104t；需求大于产量 8522×104t。 (3)粮食库存略低于粮食安全标准。2003 年世界谷物期末库存 3.273×108t，相当于全 世界两个月的正常消费量，约占谷物年度消费的 17.1%，略低于 18%的粮食安全标准。 (4)粮食贸易中谷物贸易下降，大豆贸易增加。2003 年世界谷物贸易量 2.23×108t，下 降 4.7%。谷物贸易占当年世界谷物产量和消费量的 12.2%和 11.6%。 2.适度的粮食自给率 粮食是耕地密集型产品，中国恰是耕地稀缺的国家，耕地密集的粮食生产并不是中国的 比较优势之所在。因此，将劳动力更多地用于生产劳动密集的农产品及其制成品，通过国际 贸易适量换取耕地密集型的粮食产品，等于是增加了一些耕地资源，这样更有利于改进土地 资源配置，提高土地资源利用效率。 从经济合理性考虑，过高的粮食自给率也不是最佳选择。中美协议规定了粮食进口配额， 我国从美国进口粮食数量将逐渐增加，如果将来的进口配额全部用上，加上其他配额，进口 的粮食在中国粮食总需求中就会逐年增加。根据中国的承诺和关税配额制，我国必须从国际 粮食市场进口一定数量的粮食，2003 年末的我国在美国和加拿大的粮食采购已说明这种趋 51 势。 当然，中国解决粮食问题必须立足于提高粮食综合生产能力，但在国际贸易自由化情形 下，充分利用国际市场调剂余缺和品种，通过比较优势调节农产品进出口，通过进出口解决 未来粮食供需缺口，可以作为解决我国粮食安全的战略选择。在条件许可的情况下适当多进 口一点粮食，对保护和改善中国生态环境也是有利的。因此,今后中国在国内生产出最低粮 食安全需求量的基础上，完全可以按照比较利益原则通过进口获得其余部分。 以国际粮食贸易量下降的 2003 年为例，世界谷物贸易量约为 2.23×108t，大豆贸易量 为 0.645×108t，合计为 2.875×108t。如中国在未来数年（如 2010 年）粮食产量以曾经达 到过的 5×108t 计，人均粮食需求量以 400kg 计，届时人口以 13.6 亿计，则全国粮食需求 总量约 5.44×108t，自给率为 92％，供需缺口为 0.44×108t。若缺口全部依靠进口粮食解 决，其数量也仅占 2003 年国际市场粮食贸易数量的 15.3%。实际上，还不会出现供需缺口 全部依靠进口粮食的情况，因为届时可以动用国家粮食库存，农民家中也会有一定数量的储 备，在中长期协议和期货市场支持下，国际市场粮食贸易数量也还有很大的潜力，不致引起 国际粮食市场波动。也就是说在粮食自给率下降到为 90%左右的情况下，并不会危及我国的 粮食安全。 三、人均耕地资源的安全底线 由于在不同时期、不同地域，耕地的生产能力不尽相同，所以耕地资源安全底线具有时 间和空间特征，需要有明确的前提条件。在时间上，随着科学技术的发展，耕地的生产能力 还有提高的空间；而在耕地生产能力不变的情况下，由于人均消费粮食数量的不同也影响对 耕地的需求。同时由于耕地在种植粮食作物时，必须同时种植适宜比例的经济作物、饲料作 物以及蔬菜和园艺作物等，以满足人类对农产品的全面需求。在粮食需求方面，还应考虑不 同的粮食自给水平，只有全面综合上述因素才能分析人均耕地数量。以人均消费粮食数量 400kg 和 420kg 为情景，根据《中国农业资源综合生产能力与人口承载能力研究》成果，扣 除经济作物、蔬菜等其他作物所占耕地面积，以种植粮食作物的耕地面积和预期的粮食综合 生产能力进行计算。推算出 2010 年全国及区域性的人均耕地资源安全底线（详见下表）。 52 2010 年不同粮食需求与自给率水平的人均耕地资源安全底线 单位：hm2 区域 自给率=100% 自给率=95% 自给率=90% 人均 400kg 人均 420kg 人均 400kg 人均 420kg 人均 400kg 人均 420kg 东北区 0.070 0.073 0.067 0.069 0.063 0.066 黄淮海平原 0.045 0.048 0.043 0.046 0.041 0.043 长江中下游区 0.042 0.044 0.040 0.042 0.038 0.040 江南区 0.041 0.043 0.039 0.041 0.037 0.039 华南区 0.057 0.060 0.054 0.057 0.051 0.054 0.135 0.142 0.128 0.135 0.122 0.128 黄土高原区 0.163 0.171 0.155 0.162 0.147 0.154 四川盆地区 0.043 0.046 0.041 0.044 0.039 0.0041 云贵高原区 0.075 0.078 0.071 0.074 0.068 0.070 横断山区 0.163 0.171 0.155 0.162 0.147 0.154 西北区 0.072 0.076 0.068 0.072 0.065 0.068 青藏高原区 0.131 0.137 0.124 0.130 0.118 0.123 0.059 0.062 0.056 0.059 0.053 0.056 内蒙高原及 长城沿线区 全 国 1. 2010 年粮食完全自给自足情景的耕地资源安全底线 在粮食完全自给自足情景下，按人均 400kg 和 420kg 粮食需求量的两种生活标准，全国 平均的人均耕地面积不应小于 0.059hm2 和 0.062hm2 ，即届时的耕地资源安全底线是人均 0.059hm2 和 0.062hm2。 2. 2010 年粮食自给率 95％情景的耕地资源安全底线 在粮食自给率 95％情景下，按人均 400kg 和 420kg 粮食需求量的两种生活标准，全国 平均的人均耕地面积不应小于 0.056hm2 和 0.059hm2 ，即届时的耕地资源安全底线是人均 0.056hm2 和 0.059hm2。 3. 2010 年粮食自给率 90％情景的耕地资源安全底线 在粮食自给率 90％情景下，按人均 400kg 和 420kg 粮食需求量的两种生活标准，全国 平均的人均耕地面积不应小于 0.053hm2 和 0.056hm2 ，即届时的耕地资源安全底线是人均 0.053hm2 和 0.056hm2。 53 四、结论与讨论 （1）中国政治经济环境已经发生很大变化，仍然固守自给自足的粮食政策是不合时宜 的，特别是对于中国这样一个耕地资源稀缺,生态环境问题严峻的国家来说，立足于提高国 内粮食综合生产能力，同时在国际贸易自由化情形下，保证 90%左右的粮食自给率目标不会 威胁到国家的粮食安全。 （2）从不同情景的分析可以看出，由于人均消费粮食的数量和粮食自给率目标的差异 使耕地资源安全底线随之发生相应变化，而在我国庞大的人口总数背景下，人均数量的稍许 差异也将使耕地总量目标有较大的变化。从稳妥的角度出发，选取我国适宜的耕地资源安全 底线标准是： 以人均粮食需求量 420kg， 粮食自给率达到 90％为情景，得出全国平均的耕地资 源安全底线应是人均 0.056hm2。 （3）由于我国的区域差异非常显著，各区域人均耕地安全底线与全国平均人均耕地安 全底线有很大差别，实际上，各区域及各省份的人均粮食消费量也不同，粮食自给率也会有 很大区别，所以表中各区域的人均耕地安全底线仅是既定假设条件下的理论值。 中国土地学会在 2005 年科技周期间开展科普宣传 2005 年 05 月 19 日 由中国科协主办、北京市科协协办的科技、科普游园会于 2005 年 5 月 14～18 日在北京市海 淀公园举行，本次活动的主题是“以人为本、关爱生命、科学减灾、和谐发展” 。 中国土地学会参加了人与自然和谐发展展区的科普宣传活动，在展区设立了 6 快以“树立科 学发展观，珍惜土地资源”为主题的宣传展板，结合我国土地基本国情，以咨询和宣传的形 式向公众宣传“节约用地、科学发展”的观念和土地科普知识，仅 5 月 14 日当天，就散发 土地科普宣传材料近千份，土地管理法单行本百余份，并接受了数十人的咨询。 54 · 地方学会动态· 上海市土地学会学术部 7 月 12 日组织讨论《上海市非农业建设用地节约利用研究》课题的 实施方案。 7 月 19 日上海市社联会召开部分经济类学会工作交流会，会议专题报告《中国经济面临的 挑战》 。 7 月 29 日上海土地学会学术部召开 2005 年土地学术研讨会，主要对郊区农民宅基地置换试 点的情况和存在的突出问题，提出改进的建议；对贯彻市政府批转《市农委等三部门关于实 施农村集体征地留用地制度暂行意见的通知》的难点问题提出解决建议。 8 月 4 日下午，上海市土地学会邀请华东政法学院经济法学院傅鼎生教授就物权法(草案)的 基本内容作了专题讲座，有 15O 多人出席。 55